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環境省「長期低炭素ビジョン」解題(3)


国際環境経済研究所主席研究員、JFEスチール 専門主監(地球環境)


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※ 環境省「長期低炭素ビジョン」解題()、(

「長期低炭素ビジョン(素案)」に関する論点

 そして本年2月に入り、いよいよこれまでの議論を集約した61ページに及ぶ「長期低炭素ビジョン」の素案注1)が事務局より提示された。これに基づき2月3日の第12回小委員会、3月1日の第13回小委員会の場で、各委員からの意見聴取が行われ、環境省事務局による最終的なとりまとめのプロセスが行われた。
 2月3日の小委員会では、提示された素案の中で強調されていた「カーボンバジェット」、「約束された市場」、「カーボンプライス」、「気候変動対策による経済成長」という4点について、筆者としての意見を述べさせていただいた。
 まず「カーボンバジェット」であるが、素案では、2℃目標を達成するためには、地球全体で今後排出できる温室効果ガスの総量に科学的に見て1兆トンという上限があることを認識し、それを踏まえて我が国も、今後の排出量を「応分の上限内に抑えることが必要となる」といった主旨の記述が随所に書き込まれていた。世界の温室効果ガスの総排出量に上限を設定し、それを各国で配分してトップダウンで削減対策を迫るという手法は、「京都議定書」で経験した失敗の本質であり、「パリ協定」はその失敗を教訓にして、各国が(削減)貢献を自主的に掲げるプレッジ・アンド・レビュー方式に合意したのである。(というか、様々な立場を掲げる国がある中で、そうした枠組みにしか合意できなかったというのが実態である。)そうした中で、我が国として、わざわざトップダウンで排出上限の「応分な上限」を自主的に設定し、それに見合った強度の政策を取っていくというのであるから、これは京都議定書への反省を顧みない「失敗へのレシピ―」以外の何物でもない。まずはこの点についてコメントさせていただいた。

 「これは素案全体に何度も出てくることなのですが、まずカーボンバジェットです。これは、この素案の中で12回も言及されています。IPCCの第5次報告書を踏まえて、このカーボンバジェットというコンセプトが提示されているのかと思いますが、実は、カーボンバジェットは、2015年の12月12日に合意された「パリ協定」の最終合意文書には入っていません。交渉途中の12月5日の時点で出された『Draft Paris Outcome』という交渉文書の中で、オプションとして世界全体のカーボンバジェットの公平な配分、あるいは地球全体の削減目標といった項目が含まれていました。この項目は、交渉過程で12月9日の議長提案バージョン1というドラフトまでは残っていたのですが、その日の夜に出てきたバージョン2の段階で全部落ちております。つまり、「パリ協定」の交渉の段階で、カーボンバジェットや全球の削減目標という概念には、国際的に合意できなかったというのが事実でございます。
 つまり、このカーボンバジェットというものを前提として、究極のトップダウンアプローチのような形の対策をとっていくということは、少なくとも今の時点で世界の合意が得られていないということでございます。「パリ協定」の交渉の中では、先進国からの働きかけがいろいろあったようですけれども、途上国は、全球削減目標ということは受け入れられないというスタンスを貫きまして、こういう状況になっております。
 従いましてこの素案の中で、「カーボンバジェットが前提となる世界」ということを何度も引用されているのですけれども、国際的な合意があるかのような引用をするのは、ちょっと事実の誤認ではないかということになります。まして日本が自ら、このカーボンバジェットの配分量というのを自発的に決め、特に他国の対策の進捗状況、努力といったものを勘案せずに、一方的に自己規定するということは、日本国民の利益にならないだけではなくて、他国の努力を軽減するということにもつながりかねず、地球全体の温暖化対策にも逆行する懸念があるのではないかと思います。したがいまして、カーボンバジェットを根拠に、長期対策の定量的な目標を規定するということは不適切でありまして、削除していただきたいと思います。
 我が国が「地球温暖化対策計画」で掲げています2050年80%目標というのは、目指すべき方向を示すものと考えるべきだと思います。事実、既に長期目標を掲げている他国の場合も、80%削減はターゲットとして掲げているわけではなくて、ビジョンないしは「目指すべき方向」として掲げられているというふうに理解しております。今申し上げましたように(絶対量に関する)国際的な合意がない中で、目指すべき目標を掲げていくということですので、取り組んでいく際の対策については、国際情勢の変化とか、あるいは気候科学の知見の進捗に合わせて、臨機応変に対応していけるような柔軟なものとすべきと考えるところでございます。」

 こうして削除を求めたカーボンバジェット論であるが、残念ながら事務局から示される「ビジョン」最終案においても引き続き記載されることになり、再びコメントをさせていただくことになっていくのだが、それについては後述させていただく。

約束された市場?

 次に2月3日の素案においては、「温暖化対策」の強化や「低炭素社会への移行」は、もはや自明かつ不可逆な世界的トレンドであり、そこには巨大な新市場、ビジネスチャンスが現出することになるため、巨大なビジネスチャンス=「約束された市場」が生まれるとの記述がなされており、日本の産業としてこの事業機会を追求しない手はない、経済成長の源泉となりうるとの説明がなされた。「本当か?」というのが筆者の率直な印象であり、これについても下記のようなコメントさせていただいた。

 「次に、「約束された市場」という言葉、これも、本文に11回も引用されていますが、これは誰が誰に何を約束しているかということが非常に不明確な言葉で、ある種のキャッチフレーズのようなものではないかと思います。IEA等が今後の脱炭素化のために(世界で)9兆ドルの追加投資が必要だということを言っているのはそのとおりですが、民間企業が投資回収ができないような投資を行うことはないわけですから、こうした投資が必要だからと言って全て実現するということを前提に議論をするのは不適切であり、単にそういう大きなチャレンジが目の前にあるということを言っているのだと解釈すべきだと思います。
 気候変動対策が「約束された市場」であるとして、「使い道がないといった消極的に理由によって現預金を積み増ししている企業にとっても、見通しを持って積極的に投資が行える有望な分野の一つである」と記載されていますけれども注2)、そうした市場機会が確実にあるのならば、企業はいずれにせよ投資をするわけですね。ただそれを、定義が曖昧な「約束された市場」という言葉を使って、温暖化対策への企業の投資は、当然行われるべきであって、行われないのは経営判断が間違っているというようなことを含意しているのであるとすると、これは不適切な表現ではないかと思います。ビジネスチャンスが温暖化対策の中にあるということは、そのとおりだと思いますので、「期待される市場」といったような一般的な表現にしていただいたほうが誤解を招かないのではないかと思います。」

 こうした筆者のクレームを申し上げたにもかかわらず、最終的に公表された「長期低炭素ビジョン」でもこの「約束された市場」については7回も言及されており、「ビジョン」のP36においても「潜在需要の喚起と外需の獲得-いわゆる「約束された市場」」と、一節を使ってそうした市場機会の存在とその追求について記載されている。ただ上記の筆者の発言もあってか、そうした市場が必ずしも企業に利益を保証するものではないということについては、「ビジョン」の脚注の中で以下のような注記をいただいている。
 「気候変動対策は、科学に基づき必要とされる取組であり、長期にわたり継続的かつ大規模な投資が必要であることが予見され、世界中で既に取組が加速している。対策には現時点では未知のものも含め多様な可能性があり、市場の活力が最大限に活用されることによりイノベーションや成長の余地が大きい。既存ストック対策も含め、低炭素化・脱炭素化に向けた取組には将来にわたって継続的に大きな需要があり、結果として市場規模が拡大していく可能性が極めて高いと考えられる。これらのことから、本稿では、気候変動対策に関する市場を「約束された市場」と呼称する。このように、「約束された」とは市場規模を指し、当該市場に参入すれば確実に収益を上げられることを意味するものではない。」(「長期低炭素ビジョン」P20 脚注22)

注1)
http://www.env.go.jp/council/06earth/y0618-12/mat02.pdf
注2)
「長期低炭素ビジョン」素案P23 「潜在需要の喚起と外需の獲得~約束された市場」より

再びカーボンプライス論

 カーボンプライスについては1月19日の第11回小委員会でも議論され、既に本項でも紹介した通り、世界全体で共通にかけないと意味(効果)がないこと、炭素税や排出権取引のような明示的炭素価格以外にも、燃料課税のような間接的・暗示的な炭素価格もある点などについて筆者から指摘をさせていただいたのだが、今回事務局から示された素案でも依然として随所に(明示的な)カーボンプライス導入の意義や必要性が記載されていたため、あらためて発言をさせていただいた。

「次に、カーボンプライスです。こちらもかなりの紙面を取って議論されていますけれども、まず第1に、素案では「(カーボンプライシングの)重要性は、COP21決定やG7伊勢志摩サミットなど、国際的合意の場でも繰り返し指摘されており、世界各国の共通認識になっている。」とありますが、カーボンプライスが温暖化対策の手法の一つとして言及されているのは事実ですけれども、これはあくまで手法の一つということで引用されているものと考えています。まして、その一形態である炭素税、あるいは排出権取引といったものを各国に推奨するという事実は、少なくともこういう国際会議のコミュニケの中には書かれておりません。カーボンプライスの経済影響につきましては、さまざまな議論があるかと思いますけれども、例えば「実効炭素価格が高い国では、高い炭素生産性が観察されている」というような引用がデータ等で示されていますけれども、炭素生産性の高いスイス、ノルウエー、スウェーデンといった国は、基本的に水力で安価な低炭素電力を賄えるという国でございまして、そうした特殊事情の国を除くと実効炭素価格と炭素生産性の相関はあまりないのではないかと考えられます。一方で、ドイツや英国は日本よりも高い実効炭素価格を持ちながら、GDP当たりの炭素生産性は日本とさほど変わらないという事実もございます。こういったことを踏まえて、各国がどのような炭素価格をかけて、炭素価格がどのような効果をもたらしているかということもきめ細かに分析していく必要があろうかと思います。

(出典:環境省「長期低炭素ビジョン」参考資料集P149)

(出典:環境省「長期低炭素ビジョン」参考資料集P149)

 また、いただいた資料の国際比較では、主に、欧州と日本を比較されていますけれども、カーボンプライスという、経済活動にコストをかける政策に対する産業界の懸念の本質は、国際的に共通なカーボンプライスが存在していない中で、各国で課されるカーボンプライスが国際競争にどういう格差をもたらすかということです。日本の場合は、欧州との貿易の比率がそんなに大きくなくて、基本的にアジア・太平洋地域での貿易が非常に活発でございます。そうしますと、このアジア・太平洋地域における国際競争力等を勘案したカーボンプライスの比較ということが必要になってくるのではないかと思います。
 また、炭素価格にはさまざまなタイプがあって、暗示的な炭素価格もあるということが記載されていて(素案p68)、これは評価いたしますけれども、その後の記述の中で、この暗示的炭素価格がどういう効果をもたらしているかといったような記述は一切落ちております。日本エネルギー経済研究所の分析によりますと、日本の産業に課されている暗示的炭素価格を含めた合計の炭素価格は、メガワット当たり150ドルを超えているという試算になっております注3)
 ドイツ・英国よりもかなり高く、アメリカ・韓国の2倍になっていますので、実は、日本の産業は、アメリカや韓国といった貿易競争相手の倍の炭素価格を負った中で国際競争を行っているわけです。その結果として、典型的な電力多消費事業であるアルミ精錬は日本から撤退しております。また最近のFIT賦課金の上乗せや震災後の電力コストの上昇に伴いまして、中小の電気炉事業者4社が廃業しておりますし、鋳造事業者、これも電力多消費産業ですけれども、既に40社が廃業・撤退に追い込まれているという事実もございます。

産業用電力にかかるエネルギーあたりカーボンプライス比較(出典:経済産業省長期温暖化対策プラットフォーム「国内投資拡大タスクフォース」第7回資料)

産業用電力にかかるエネルギーあたりカーボンプライス比較
(出典:経済産業省長期温暖化対策プラットフォーム「国内投資拡大タスクフォース」第7回資料)

 これだけの足かせを負いながら国際競争力を何とか維持している日本の産業セクターは、恐らく生産性や付加価値創造といった部分で、国際競争力を取り戻すためにたゆまぬ努力をしているのだろうと思われます。仮に現状日本で課されている炭素価格が米国並みに下がれば、その分収益が大きくなるわけですから、我が国の炭素生産性、あるいは付加価値生産性が低いという、指摘されているような懸念も解消できる可能性もあるのではなかと思います。
 まずは日本社会が既に負っている暗示的な炭素価格を明らかにして、世界との比較のもとに、現状をきちんと分析する必要があるのではないか思います。また、70年代から世界に先駆けて導入されています上流化石燃料税である石油石炭税等の価格効果、財源効果についても、きちんと評価分析した上で、今後、他国との比較の中で、追加的なカーボンプライス賦課が、どのような効果をもたらすかということを、きちんと産業競争力的な観点を含めてまとめていただき、その導入の是非を検討する必要があるのではないかと思います。そういう意味で、「できるだけ早期に、効果のあるカーボンプライスを導入するということが効果を発揮させる」(素案p49)というのは、結論ありきの話になってしまっています。まずは現状認識を深めることが先ではないかというふうに思う次第でございます。」

注3)
経済産業省長期温暖化対策プラットフォーム「国内投資拡大タスクフォース」第7回資料4P22
http://www.meti.go.jp/committee/kenkyukai/energy_environment/ondanka_platform/kokunaitoushi/pdf/007_04_00.pdf

温暖化対策は万能薬?

 「長期低炭素ビジョン」素案に関する4番目の論点は、「温暖化対策を進めることで経済は成長し、日本がかかえる様々な長期の社会的課題(少子高齢化、地方過疎化等)の同時解決が可能となる」との論旨に対する疑念であった。

 「最後の論点は、気候変動対策による経済成長ということが書かれている点についてです。再生可能エネルギーは燃料を使わないので、日本の資金が海外に流出しないが、化石燃料を使うと資金が流出するという記述がありますが注4)、2016年の第2・四半期の実績データを見ますと、国内に設置された太陽光モジュールの65%は海外からの輸入品でございます。そういう意味で、燃料費は出ていきませんが、資本費が海外に出ていっているわけです。もっと言いますと、日本国民が長期にわたって負担するFITの賦課金、これは現状で年間総額1.8兆円と言われていますけれども、その一部が海外に流出しているということは、必ずしも国民には理解されていないのではないかということを懸念いたします。
 また「温暖化対策によるコスト上昇は、付加価値を高めることで単価を引き上げることができるので、ビジネスチャンスになる」ということが何度か第3章で引用されていますけれども、これは安価な同種製品が、炭素価格の安い海外から流入してくることを抑止するものではないと思います。最終消費者が基本的に炭素価格を払う状況、つまり炭素価格が最終製品に転嫁されるという状況にならないのであれば、実際は炭素価格が安い国から入ってくる同等の安価な商品に代替が進むだけで、結果的に企業は炭素価格を転嫁できないという状況が生まれるのではないかということを危惧いたします。消費者は、企業の提供する製品やサービスを使うことで、最終的に炭素を排出する最終汚染者ということになるので、消費者に対して、そのプライスメッセージが伝わるような形になっていないと、(カーボンプライスの)価格効果による抑制ということは期待できないのではないかということです。
 ここで申し上げているのは、単純にカーボンプライスの導入をするべきではないということではなくて、日本が気候変動対策による経済成長が実現できるとすると、その最も基本となる前提条件は、国際的なイコールフッティングを確保・維持しながら、こういう低炭素政策をとっていくということが必要だということです。それによって初めて、日本企業が自由な市場で健全な競争、技術開発、イノベーションを進めていくことができるわけでして、その場合、主要貿易相手国であるアジア・太平洋地域の各国との間で、温暖化対策、カーボンプライスといった政策がイコールフッティングとなる状況を確保し、その中で、低炭素製品を開発・生産・供給し、国際的な温暖化対策をリードしていくというのが理想の姿です。こうしたレベル・プレイング・フィールド(公平な活動の場)を確保するということが日本政府の役割ではないかと考えます。
 なお、温暖化対策と経済成長を両立させる唯一の鍵は、化石燃料よりも安く、安定供給可能なエネルギー技術を開発することでございます。実際、本委員会でも何度も紹介された、先進的な炭素価格制度等を導入されていますドイツの2015年の排出量実績は、2009年を上回っているわけで、実際の効果は出ておりません。一方、二歩寧々ルギー経済研究所の調査で見ても日本の半額以下の実効炭素価格にとどまっているアメリカでは、2005年から2015年に10%以上の排出削減を実現しております。これはなぜできているかというと、シェールガス革命ということで、石炭よりも安い低炭素燃料が社会に潤沢に供給できるということが実現しているからでございます。
 つまり、技術革新によって、既存の化石燃料よりも低炭素なエネルギーを潤沢に、かつ安定的に社会に供給できるようになることが、自然体の市場メカニズムでもって社会の低炭素化を実現する解決策ではないかと考えます。そういう意味で、技術開発、イノベーションといったものは、温暖化対策の最終的な、最も重要な鍵になると考える次第でございます。」

誰が温暖化の最終汚染者か

 以上が2月3日の第12回委員会で示された「長期低炭ビジョン(素案)」に関する論点であった。これに続く3月1日の第13回小委員会では、前回の論点を踏まえて修正された「長期低炭素ビジョン(案)」注5)が提示され、これについて引き続き意見聴取が行われた。この「ビジョン(案)」においては、筆者を含めた経団連や電気事業連合会など、産業界を代表する委員が「ビジョン(素案)」に対して行った意見について、本文ないしは脚注部分に相当程度反映いただいており、いわば両論併記の形で異論があることも明記されていて、一応の見解の相違に関するバランスは確保されるものとなっていた。
 しかしその一方で産業界以外の多くの委員からは、この両論が併記されていた部分について、同意できない部分が多いとして不満の声が挙げられた。これは本小委員会のそれまでの審議のプロセスを考えると、ある意味でもっともな批判ではある。というのも「ビジョン小委員会」では、ヒアリング実施時には時間の制約もあり、委員の個々の意見表明は制限され、基本的に外部講師に対する質問や事実確認の発言しか認められず、また11回以降に事務局が用意したドラフト資料の説明に対しても、各委員の発言機会が1~2回に限られる中で、意見の異なる委員同士でディスカッションしたりコンセンサスを追求するといった、相互コミュニケーションのプロセスはなかった。つまり本小委員会のプロセスでは、基本的に各委員からそれぞれの考え方を一方的に述べさせていただいたものを事務局が汲み取って、最終報告に盛り込んでいくという方式をとっており、従って異なる見解を持った委員の意見が両論併記されることは当然の結果だったと言える。第13回の小委員会の場では、両論併記となったのは自然な展開であったと思い、筆者としてはまずこの点を指摘させていただいた。
 そのうえで、特に筆者の行った発言が物議をかもした点につき、紹介しておきたい。第13回小委員会で事務局から提示された「ビジョン(案)」では、第12回の場で、カーボンプライスが消費者に対して価格シグナルを送るべきという点について筆者の行った「消費者は、企業の提供する製品やサービスを使うことで、最終的に炭素を排出する最終汚染者ということになる」という発言について反映いただき、P37の脚注で「小委員会においては、気候変動問題における汚染者負担の考え方については、企業は消費者のために製品を製造して販売しているが、温室効果ガスの排出は現状ほぼすべての工業製品の生産に伴い不可避的に発生していることから、従前の公害問題とは異なり、最終的な汚染者はそうした製品を使用する消費者と考えるべきで、汚染者負担原則も消費者の負担転嫁の受容にかかってくる、との意見もあった。」と注記されたことについて、複数の委員会ら「消費者が最終汚染者とは何事か。企業の責任逃れではないか。」とのご批判をいただいたので、その場であらためて以下のようなコメントをさせていただいた。

 「・・そうした両論があるということを含めた形でこのビジョンを大きな方向として示していただいていると理解しているのですけども、ただ、1点だけ、37ページの脚注65についてですが、これは前回私が申し上げた点なんですけれども、これについて消費者が最終汚染者というのはおかしいというご批判をいただきましたのでちょっと追加のコメントをさせていただきます。これは、「環境政策の原則の観点」という項目の中にこれが書かれてしまっているので、大きな誤解を生んでいるのではないかと思います。私から、究極的な汚染者は消費者ではないかということを申し上げたのは、第12回でカーボンプライシングの議論をしている場でございます。カーボンプライスというのは、炭素排出に対して価格をつけることによってその排出を抑制していくという制度ですが、例えば企業が汚染者としてカーボンプライスを課されて、その生産・販売活動に制約がかかったとしても、最終製品に価格が転嫁されていかないと、最終的な消費者の行動変化にはつながらないわけです。価格転嫁が進まなければ、企業は利益が落ちて、消費者は行動が変わらないという現象が起きるのじゃなかという問題を指摘させていただいたわけです。実際、消費者自身が生活の中で車を購入して運転したり、石油ストーブをたいたり、冷凍食品を食べたりということで、炭素を排出するという行為を行っているのだと思いますけれども、そうした消費ベースで見たときに、その消費行動をどう変えるかというところまで議論しないと、温暖化対策に繋がらないのではないかという観点でこれを申し上げたつもりでした。そういう意味で、「環境政策の還俗の観点」の項目に書かれているということが誤解を生んでいるのかもしれないと思います。例えば「カーボンプライシングのあり方」といったところに記載されるほうが適切だったのかもしれないなと思います。」

 以上の経緯を受けてか、最終的に公表された「ビジョン」では、この最終汚染者に関する記述は削除されてしまっている。カーボンプライスを論じる際に、事業活動を通じてCO2を排出する生産者、事業者にカーボンプライスを課すことが、暗黙の了解のように議論されることが多い。しかし、そうして生産された財を買って消費して便益を受けているのは最終消費者であり、企業はそうした消費者の需要に応えるように生産活動をしている訳なので、社会全体の長期の低炭素化を追求するという「長期低炭素ビジョン」の主旨からすると、消費者の最終的な消費行動を変えていくような形で課されるカーボンプライスでないと意味がないはずである。経済活動の結果排出される温室効果ガスが引きおこしている温暖化問題においては、そのバリューチェーンの最下流にいて受益する消費者が最終的な汚染者であり、その消費行動が汚染をもたらすと認識することは、この温暖化問題に取り組むうえで重要な論点であり、この論点が「ビジョン」から削除されたことは大変残念なことである。

注4)
「長期低炭素ビジョン」素案 p24
注5)
http://www.env.go.jp/council/06earth/y0618-13/mat02.pdf

次回:「環境省「長期低炭素ビジョン」解題(4)」へ続く