「炭素価格」を廻る論考(第1回)

~日本に炭素価格はないのか?~


国際環境経済研究所主席研究員、JFEスチール技術企画部理事 地球環境グループリーダー


はじめに

 COP21で「パリ協定」が合意されたことに伴い、「炭素価格」が脚光を集めている。「炭素価格(Carbon Price)の定義は、世界銀行によると「炭素排出にかかわる外部不経済をその排出源に結び付けるものであり、これによって汚染排出から生じるダメージについて、それを引きおこした者、削減できる者に負担させることができる。また炭素価格は汚染者に対して経済的なシグナルを送り、汚染行為を止めるか、排出を削減するか、汚染コストを負担しながら汚染を続けるかについての判断を迫るものである。」要するに温室効果ガスの排出に伴う環境コストを顕在化させることで、その排出者に排出削減を実施するためのインセンティブをつける仕組みということである。
 一方、「パリ協定」を実施していくには「炭素価格」の導入が必要だと唱える人たちの主張を聞くと、「炭素価格が必要」=「排出権クレジットが必要」=「排出権取引制度が必要」 という短絡的な論理になっている。世界銀行の報告書注1)でも炭素に価格付けする手法として、排出権取引制度(ETS)と炭素税の2つのみを挙げて分析しているが、上記の定義と同様の環境効果をもたらすような、排出者にインセンティブ付けをする政策手法は、排出権取引や炭素税以外にも様々に存在しており、炭素価格イコール排出権取引、ないしは炭素税というのは話を単純化しすぎである。
 一方国内の一部では、「パリ協定」合意以降、「日本は排出権取引制度の導入に後れを取っており、従って日本は炭素価格がない環境後進国であって、「パリ協定」の目標達成に向けての努力を怠っている」という論調が飛び交っている。たとえば1月30日付の日経新聞によると「長期の温暖化対策を検討する環境省の有識者会議(座長=大西隆・日本学術会議会長)は、政府が掲げる2050年に温暖化ガス80%減という目標の達成に向けて炭素税や国内排出量取引制度など「カーボンプライシング」の導入が有効だとする提言案をまとめた。」と報道されている。
 本稿では、「炭素価格」の本質について考察したうえで、こうした「日本環境後進国論」に全く根拠がなく、むしろ実態をよく理解すれば「炭素価格」先進国であるということを論考していく。

喧伝される「炭素価格」

 COP21で「パリ協定」が合意され、2020年以降、世界全体で気候変動問題に取り組むための京都議定書に代わる新しい枠組みが始動することになった。先進国、途上国を問わず、各国が自主的に温暖化対策の目標を掲げて国連に登録し、その進捗について透明な手続きの下、定期的に報告・検証していくという、「プレッジ&レビュー型」の枠組みである。先進国にのみ削減義務を割り振り、経済発展に伴い温室効果ガス(GHG)の排出増を続ける途上国を免責にした、京都議定書型の「二分論」と「トップダウン・アプローチ」が、気候変動対策として有効に機能しなかったことを考えれば、全員参加で取り組むこのアプローチは歓迎すべき進展である。
 しかし、COP21に先立って国連気候変動枠組条約事務局がまとめた報告書によれば、各国が提出した約束草案(INDC)を積み上げても、パリ協定が掲げた、「気温上昇を産業革命以前に比べて2℃以内に抑える」という長期目標を達成するためには、GHG排出の削減量が150億トンも足りないとされている注2)。実に日本の年間総排出量の10倍以上もの不足である。
 これを受けて一部の環境経済学者や環境NGOなどからは早速、「パリ協定」の目標を追求するためには各国の削減目標の野心度の引き上げが必要であり、また化石燃料、とりわけCO2排出の多い石炭の使用を厳しく規制する必要があるとし、そのための手段としてCO2排出にペナルティを掛ける「炭素価格」を導入する必要がある、と喧伝され始めている。実際筆者が参加していたパリのCOP会場でも、さまざまなサイドイベントで「炭素への価格付け」の必要性を訴える議論が繰り広げられていた。

炭素価格の必要性

 この「炭素価格」必要論の背景にあるのは、経済学でいうところの「外部費用の内部化」という考え方である。化石エネルギー消費を前提として発展してきた人類の近代社会・経済活動では、エネルギーの消費によってもたらされる生活水準の向上や経済厚生といったメリットを享受する一方で、そこから派生する温室効果ガス排出というデメリットは周辺環境に出しっぱなしになっていて、いわば環境コストが外部化されていることで、誰も責任を取らない構図になっている。これを是正するためには、排出される温室効果ガスに価格を付けて費用を内部化し、「タダで」外部環境に排出できないようにすればよい、というわけである。
 これを具体化するもっともシンプルな政策が「炭素税」である。化石燃料の消費に伴いタダで外部に放出されている温室効果ガス(大半は化石燃料の燃焼によって発生するCO2である)に、排出量に応じた課税をすれば、温室効果ガス排出コストを内部化することができ、その排出を抑制するインセンティブをつけることができるというわけである。

疑似炭素税としての排出権取引制度

 この「炭素価格」による外部費用の内部化によって、温室効果ガス排出の大規模な削減を世界に先駆けて検討したのがEUであった。しかしここで問題が発生する。炭素税を導入することで「炭素価格」を実現するためには、EU参加各国間で、「共通炭素税」を導入し、かつその徴税手続きを行わなければならない。EUは戦後、鉄鋼・石炭分野の経済連携から始まり、各国の主権を統合EUに徐々に移管・統合することで発展してきた、超国家的経済連合であるが、人の国境の緩和(シェンゲン条約)、金の国境の緩和(共通通貨ユーロの導入と欧州中央銀行の創設)という段階までは統合を進めてきたものの、加盟各国の立法権や財政自主権については依然として各国の主権のもとに位置づけられており、その根幹をなしている課税・徴税権については、あくまで各国政府の専権事項となっている。(ギリシャ危機の根底にある問題の本質は、まさに共通通貨ユーロを導入し、金融政策のEU中央集権化を進めながら、財政政策については各国の主権に委ねている現在のEUの構造そのものにある)こうしたEU統合の実態の中で、共通炭素税の導入は、最もシンプルな炭素価格制度と認識されながらも、各国が徴税権をブリュッセルの欧州委員会に移管することを拒んだ結果、導入が見送られ、その代案として欧州排出権取引制度(EU-ETS)が導入されたのである。
 排出権取引制度は名称こそ「取引制度」となっているが、実態は「排出枠割り当て、取引(Cap&Trade)制度」であり、環境政策的に見れば実は「取引」は重要ではなく、「排出枠割り当て」がその本質である。政府によって温室効果ガスを大量に排出する事業者毎に、一定のルールに基づき排出枠を割り当て、各事業者は原則その枠内で事業活動を行うことが義務付けられる。ただし、与えられた枠を余らせた事業者と不足する事業者の間で排出枠を金銭取引することが認められており、その取引される排出枠を「クレジット」として証券化し、相対ではなく多くの事業者が参加する証券市場を介して取引することで、対象事業者間全体で需給均衡を図るという制度である(つまり取引の有無にかかわらず、本制度によって担保される排出量は、各事業者への初期の割り当て排出権の総和で一定となる。すなわち、名前となっている「取引」によって総削減量が大きくできるわけではない)。
 効率改善ないしは不景気によるものも含めた事業縮小によって、与えられた排出枠を余らせた事業者は、排出権クレジットを市場で売却できる一方、事業拡大や非効率な生産プロセスのために排出枠が不足する事業者は、クレジットを市場から購入する必要となる。後者にとっては税率が変動する炭素税が課され、一方前者には後者の支払った金を財源として税の還付がなされるのと同じ仕組みであり、実質的に変動税率(マイナス税率もある)による炭素税として機能することになる。その税率=炭素価格は株価と同様、証券化された排出権クレジットの取引市場の需給バランスによって決まってくる。(実際には投機的な取引が行われるため、仲介業者が介在し、必ずしも実需給を反映しない力学で価格が決まっている。)

注1)
“State and Trends of Carbon Pricing 2015”,World Bank Group/Ecofys (September, 2015)
注2)
http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/07.pdf

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