「リスクの分類」から見えてくるもの

ラムズフェルドの「知識の分類」

リスクを正しく管理し、正しく伝えるためには、まず「私たちは何を知っていて、何を知らないのか」を整理する必要がある。そのために役立つのが、米国のドナルド・ラムズフェルド元国防長官の「知識の分類」である。

この言葉が生まれたのは、2002年2月12日、米国防総省の定例記者会見である。2001年の同時多発テロの後、ブッシュ政権は、イラクのフセイン政権が大量破壊兵器をテロ組織に渡すおそれがあるとして、イラクへの軍事行動を視野に入れ始めていた。会見でNBCの記者が、イラクがテロリストに大量破壊兵器を供給しようとしている証拠はあるのか、と質問した。

ラムズフェルドはこれに直接は答えず、「何かが起きていない」という報告には興味を引かれると前置きして、知識を3つに分けて説明した。「知っていると知っていること（known knowns）」、「知らないと知っていること（known unknowns）」、そして「知らないことすら知らないこと（unknown unknowns）」である。彼が言いたかったのは、「証拠が見つからない」ことは「脅威が存在しない」ことを意味しない（known unknowns）、ということであった。情報機関がつかんでいない危険こそが最も恐ろしい、という論理で、不確実な状況でも先制的な行動をとる必要性を示唆したのである。

後に哲学者スラヴォイ・ジジェクは、論理的には「知っていることに気づいていないこと（unknown knowns）」があると指摘した。こうして知識は、「知っているかどうか」と「そのことを自覚しているかどうか」の2軸で、4つに整理された。

知っていると知っていること：確立した事実として、自分が知っていると自覚している知識である。自動車が危険であることは、だれもが認識している。

知らないと知っていること：答えはまだ分からないが、何が分からないのかは分かっている知識である。南海トラフ地震は、いずれ起きることも、今後30年の発生確率もおおよそ示されている。しかし、いつ起きるかは分からない。

知らないことすら知らないこと：何が分からないのか分かっていない領域である。オーストラリアで黒い白鳥が見つかるまで、ヨーロッパの人々は白鳥はすべて白いと信じていた。この逸話から、想定外の出来事は「ブラック・スワン」と呼ばれる。牛海綿状脳症（BSE）は、出現するまで誰もその存在を知らなかった。

知っていることに気づいていないこと：知識は存在するのに、本人や組織がそれを自覚していない、あるいは意思決定に生かしていない状態である。1986年のスペースシャトル・チャレンジャー号の事故では、低温でのOリングの不具合を技術者が懸念していたが、それが打ち上げの判断に生かされなかった。

ハザードとリスクの4つの象限

この枠組みは、軸を置き換えることでリスク管理に応用できる。一つの軸は「ハザードの知識」、すなわち何がハザード（危害要因）であり、それがどのような仕組みで健康に害を与えるのかが分かっているかどうかである。もう一つの軸は「リスクの知識」、すなわち現実の暴露のもとで、どのくらいの確率で、どの程度の被害が生じるのかが分かっているかどうかである。

リスク科学の基本は「リスク＝ハザード×暴露」である。猛毒であっても口に入らなければリスクはなく、弱い毒でも大量に摂ればリスクは大きくなる。だから、ハザードを知っていることと、リスクを知っていることは別のことである。2つの軸を組み合わせると、4象限ができる。

象限1：ハザード既知・リスク既知：危険の正体も、被害の大きさも分かっているので、基準値、資格制度、表示などの規則で管理できる。便益と比べてリスクが許容できる水準かを判断し、リスクを着実に下げていく。フグの処理資格、交通法規、添加物の使用基準などがこれにあたる。

象限2：ハザード未知・リスク既知：原因物質や機序は特定できていないが、経験や統計によって被害の大きさはおおよそ分かっている。長い食経験に支えられた食品がその例であり、病原体が知られる前に井戸の使用停止でコレラを抑えたジョン・スノーの対策もこれにあたる。多くの人に、最も信頼される領域と言える。

象限3：ハザード既知・リスク未知：何が危ないかは分かっているが、現実の暴露レベルでどの程度の被害が出るのかが不確かである。不確実性を前提に、暫定的な基準を置き、研究と監視を続け、新しい知見で見直すことが必要な領域である。予防的な対応は必要だが、その強さは想定される被害の大きさと対策の費用に釣り合っていなければならない。低線量放射線や一部のPFASなど、最も議論が多い領域である。

象限4：ハザード未知・リスク未知：何が危ないのかも、どれほどの被害が起きるのかも分からない。新規の物質や技術、そして想定外の事象がここに入る。そこで行われるのが、有用か無用かの選別であり、有用なものが利用される。

注意すべき点は、この4つの象限はハザードとリスクに関する知識の有無で分類したものであり、そのなかにはリスクが大きいものから小さいものまでが混在していることである。そこで、対策後の残留リスクの大きさを色分けで示している。

リスク管理の2つの経路

4つの象限から、人類がたどってきたリスク管理の歴史が浮かび上がる。出発点は「ハザード未知・リスク未知」（象限4）である。アフリカを出た人類は、数万年をかけて世界中に広がった。その過程で、見たこともない植物や動物、そして未知の感染症に次々と出会った。何が危険なのかも、どれほどの被害が出るのかも分からない。まさに「知らないことすら知らない」状況であった。

次は「ハザード未知・リスク既知」（象限2）への移行である。人類は、未知の植物による中毒や疫病で多くの犠牲を払いながら経験を積んだ。毒の正体や病原体を知る手段はなかったが、どうすれば被害を小さくできるかは経験的に身につけた。食べてはいけない植物を見分け、アク抜きや加熱で毒を除く調理法を工夫した。その経験がそのまま安全の担保になった。感染症についても、患者を隔離し、流行地から来た船を一定期間留め置く検疫を行った。ジェンナーの種痘は、ウイルスが発見されるより一世紀近く前に始まっている。原因物質（ハザード）を知らないまま、経験によってリスクを管理してきたのである。これを「経験的経路」と呼ぶことにする。

全く別の経路もあった。それが象限4から「ハザード既知・リスク未知」（象限3）を経由して、「ハザード既知・リスク既知」（象限1）に移動する経路である。近代になり、化学や微生物学、毒性学の進歩によって、何が害をもたらすのかを特定するハザード評価が可能になった。さらに、暴露量を測り、用量と反応の関係を調べるリスク評価によって、被害の大きさまで推定できるようになった。これが「科学的経路」である。

新規物質や新技術の多くは、この経路をたどって象限1に移っている。一方、PFASの多くは、まだ象限4にあるが、使用量が多いPFOS・PFOAは、ハザードとしての性質がかなり分かってきたので、象限3に移った。しかし現実の暴露量でのリスクについては合意がないので、そこに留まっている。一部のPFASは「essential use」として、利用を続けることが検討されている。その背景は、厳密なハザード評価とリスク評価は行われていないものの、これまでの使用経験で大きな健康被害が見当たらないことである。

リスク科学の発達は、象限2から象限1への移動ももたらした。経験によってリスクは分かっていたが原因が分からなかったものについて、科学がその正体を突き止めたのである。原因が分かれば、量を測り、基準を定め、経験だけでは届かなかった精度でリスクを管理できるようになる。例えば、どのフグのどの部位を食べると危ないかは、長い経験によって知られていたが、1909年にフグ毒が抽出され、化学構造や作用機序も明らかになり、現在は食べてよい種と部位が科学的な根拠に基づいて定められている。

古くから食品の着色に使用されていた天然物質であるアカネ色素に、動物試験で発がん性が認められたことを根拠にして、予防の措置として添加物としての使用が禁止になった例もある。長い食経験と、科学的試験法の検出感度の違いを示す例である。

化学物質の管理状況

化学物質を例にして、4つの象限の状況を確認する。世界で登録されている化学物質は35万種を超えるとされる。そのうち、日本で工業的に製造・輸入されている3万種の化学物質分が、化審法による「一般化学物質」として、情報の把握・管理の枠組みに入っている。

一般化学物質には製造・輸入数量等を届け出る仕組みがあり、そこからハザード情報とリスク情報を把握し、これを基にしてスクリーニング評価を実施し、優先評価を行うべき化学物質を選定し、詳細なリスク評価を実施する。その結果から特定化学物質に指定して、厳格な規制を行う。各段階にある化学物質の数と象限は表に示すとおりである。

表　化審法による化学物質の管理状況

区分	概数	定義と対応	象限
世界で取引されている化学物質	35万	明確な危害の発生がない・あれば規制される	2/4
一般化学物質等	3万	製造・輸入量、ハザード情報などを把握	2/4
優先評価化学物質	225	スクリーニングの結果、優先的にリスク評価を実施	3
監視化学物質	38	高蓄積性などから監視を実施	3
第二種特定化学物質	24	リスク低減のための規制を実施	1
第一種特定化学物質	35	原則として製造・輸入を厳しく規制	1

3万種類の一般化学物質のうち、強い規制の対象となっている物質は0.2％と、ごく一部である。これは、化学物質の大部分について、現時点で強い規制を必要とするほどのリスクが確認されていないことを意味する。PFASについては、1940年代から工業生産が始まり、1950年代から広範囲に利用されるようになったが、PFASの一種であるPFOSが第一種特定化学物質に指定されたのは2010年である。これは、PFASによる明確な健康被害がなかったため、「経験的経路」が働くことがないまま使用が続いていたが、1990年代末に環境汚染の事実が分かり、ハザード、暴露、環境残留性などを総合的に評価して、管理のレベルを引き上げたものである。

表には示していないが、食品として人が摂取する可能性のある化学物質については、食品安全委員会が別途リスク評価を行っている。これまでに、農薬、添加物、動物用医薬品、汚染物質などについて、累計で数千件規模の評価を実施している。これらの化学物質は、その評価に基づいて定められた基準によって管理され、安全に使用されている。

認識のずれ

リスク管理の課題の一つは象限の取り違えであり、その典型が、専門家と一般の人の「認識のずれ」である。専門家から見ると、多用されている物質や技術の多くは、すでに象限1に移っている。しかし一般の人は、それらに不安を抱き続け、まだ象限4にあると誤解している。添加物、残留農薬、遺伝子組換え作物、RNAワクチンなど、そのような例は多い。人類の歴史の中で、安全の担保は経験への依存、すなわち象限4から象限2への移動であった。その感覚からすれば、経験したことがない新しいものは、科学的な評価が済んでいると説明されても、「分からないもの・不安なもの」に見えてしまうのだ。そして。これはリスクコミュニケーションの最大の課題でもある。

リスク管理の最終責任者は政治だが、そこでの取り違えもある。象限3のものを象限1と思い込めば、根拠の弱い「安全宣言」を出して、後で信頼を失う。逆に象限1のものを象限4と思い込めば、小さなリスクに大きな資源を注ぎ、より大きなリスクへの対策が手薄になる。

BSEはその両方を経験した例である。前者の例は英国政府で、牛肉の安全を強調し続けたが、後に人への感染の可能性を認め、信頼を大きく損なった。後者の例は日本で、政府は全年齢の全頭検査を実施した。しかし、食用になる年齢の牛を検査しても異常プリオンの蓄積が少ないため検出できず、検査は高齢牛だけで十分であり、非科学的な全年齢の全頭検査を実施したのは日本だけである。ちなみに、リスク低減の柱は危険部位の除去である。

認識のずれが社会的な混乱を招いている典型が、国際がん研究機関（IARC）による発がん性の分類である。IARCは、ある物質や要因が人にがんを起こしうるかどうかを、既存の研究を検討して判定し、証拠の強さに応じて、グループ1（発がん性がある）、2A（おそらく発がん性がある）、2B（発がん性がある可能性がある）、3（分類できない）に分けている。これはハザード同定であり、図でいえば、象限4にあったものを象限3に移す作業である。

分類が示すのは、発がん性の証拠がどれだけ確かかであって、発がん性の強さでも、現実の暴露量でどれだけがんが増えるかでもない。たばこと加工肉はどちらもグループ1であるが、がんを起こす力も、私たちが受けている暴露の大きさも大きく異なる。2023年にPFOAがグループ1に分類されたことも、現実の暴露量でのPFOAのリスクがたばこに匹敵することを意味しない。リスクの大きさを明らかにするのは、IARCの判定の後に続くリスク評価であり、食品については、FAO/WHO合同食品添加物専門家会議（JECFA）や合同残留農薬専門家会議（JMPR）、各国の評価機関がその役割を担っている。

ところが、IARCの判定が報じられると、多くの人はこれを「何が起こるか分からない危険なもの」、すなわち象限4の情報として受け止める。2023年、IARCは甘味料アスパルテームをグループ2Bに分類した。しかし同時に公表されたJECFAの評価では、一日摂取許容量（体重1kgあたり40mg）は変更されなかった。アスパルテームはすでにリスク評価を経て象限1にあり、IARCの判定はそれを象限4に戻すものではない。除草剤グリホサートも、2015年にIARCがグループ2Aに分類したが、JMPRは翌2016年に、食事を通じた暴露によって人に発がんリスクが生じる可能性は低いと結論した。ハザード同定とリスク評価の結論の違いは、その後、各国の規制や訴訟の場で長く混乱を招いている。

IARCの分類を伝えるときは、それがハザードの軸についての情報であり、リスクの軸については何も述べていないことを、明確にする必要がある。「これはどの象限の話か」を問うことは、ここでも混乱を解く鍵になる。

おわりに

ラムズフェルドの「自分が何を知り、何を知らないかを区別せよ」という教えは、リスク管理にこそ当てはまる。ハザードとリスクという2つの軸でリスクを分類すれば、猛毒のフグが安全に食べられ、年に2,500人以上が亡くなる自動車が受け入れられ、PFASの管理が段階的に強化され、添加物が過大に恐れられている理由を、一つの枠組みで説明できる。行政も、事業者も、科学者も、何かを説明する前に「これはどの象限の話か」「相手はどの象限だと思っているか」を自問してほしい。それが、科学に基づくリスク管理を社会の信頼につなげる第一歩である。