カーボンプライシングの理論と実際

現在の日本において導入は必要か?


キヤノングローバル戦略研究所/IPCC1.5度特別報告書代表執筆者


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(「エネルギー・資源」2017年9月号からの転載)

1.はじめに

 カーボンプライシングの定義には2通りある。
 広義には、CO2排出を削減する動機を与える施策(例えばエネルギー税や省エネ規制)はすべてカーボンプライシングであり、つまりは温暖化対策と同義になる。例えば統合評価モデル(Integrated Assessment Model、IAM)では、多くの場合、かかる意味合いでカーボンプライシングを定義し評価している。この文脈では「CO2削減のためにカーボンプライシングが必要だ」という命題は単にトートロジーとなる。勿論、現実に問われるべきは、それを如何なる政策手段で実施するのかという具体的内容である。 
 狭義には、カーボンプライシングとは、経済の全体ないし大半を対象としたキャップ・アンド・トレード型の排出量取引制度、ないしは環境税制度を指す。以下本稿では、この狭義のカーボンプライシングの導入の是非について論じる。
 さてカーボンプライシングでは、あらゆる経済主体が、CO2の1トンの排出について、排出権価格ないしは環境税率としての、一定の炭素価格に直面する。かかる制度が正当化される理由は、一連の「前提」に基づけば、経済効率的にCO2排出の総量削減を出来ることにある。
 ここでの「前提」とは、あらゆる排出に対して均一の炭素価格が課されるような制度設計および運用がなされること、エネルギー税や省エネ規制等による価格の歪みが無いこと、国際協調によって国際間の炭素価格の差異が除かれること、等である。
 しかし、これらの前提は何れも現実においては、全く成立していないし、する見込みも無い。従って、現在の日本でカーボンプライシングの導入が望ましいか否かは、かかる一般的な議論に依らず、個別具体的な状況を踏まえて論じなければならない。
 以下本稿では、まず排出量取引制度について(2章、3章)論じた後、カーボンプライシングとイノベーションの関係(4章、5章)を述べ、次いで環境税を論じて(6章、7章)、まとめる(8章)。

2.電力部門を対象とした排出量取引制度

 今の日本において電力部門を対象とした排出量取引制度を導入すると、どのようなことが起きるだろうか。

2.1 大幅な省エネのための電力価格高騰の懸念
 2016年5月に閣議決定された地球温暖化対策計画では、2030年の電力部門においては成り行きに比較して△17%の省エネが図られることとなっており、これは「電力コストを抑制」しつつ達成することとなっている。
 だがこの省エネ目標の実現は容易ではない。仮にカーボンプライシングを通じた価格効果のみで△17%の省エネを達成しようとすると、電力需要の価格弾性値を0.1とした場合、電力価格は倍増以上となる注1、2)。これはもちろん、「電力コストを抑制」という前述の文言の主旨に整合しない。
 CO2排出削減についての数値目標の達成は、経済と両立させながら、またエネルギーコストを抑制しつつ実現する、というのが日本の地球温暖化対策計画である注3)。電力価格が高騰し、経済が衰退するような方法をとってまで、数値目標を達成するとはしていない。

2.2 電力供給の3E─石炭火力は最後の砦
 仮に景気低迷や産業空洞化等の理由により、成り行きで電力需要が想定ほどには伸びないとするとどうか。この場合、省エネのために電力価格が高騰する虞はないが、電力供給のコストはなお問題となりうる。
 いま想定されている電力部門のエネルギーミックスでは、原子力、再エネ、天然ガス、石炭が同程度の発電量になっている。このうち、原子力は安価であるが、法的・政治的リスクがあり、稼働率が低下するリスクがある。再エネは、系統対策費なども含めると、未だ高価である。天然ガス火力発電は、ガス価格次第では高価になってしまう。執筆時点では天然ガスは安価になっているが、今後、例えば中東で有事が発生したりすると、石油価格と共に極めて高価になり、最悪の場合は日本への供給量が激減する可能性もある。日本は石油の9割と天然ガスの3割を中東に依存しているので、この両者の価格が同時に高騰し、かつ供給量が減少するような事態になると、経済への影響は甚大になる。
 このようにしてみると、石炭こそは、安価・安定に電力を供給するための最後の砦である。石炭以外の発電については様々な不確実性があるので、将来の状況によっては、石炭の比率をエネルギーミックスで想定されているよりも大幅に高める必要も生じうる。日本はこれを選択肢から排除すべきではない。
 そもそもエネルギーミックスは、一定の目安としての数字である。それに向かって努力する必要はあるが、その数値の達成「だけ」を目標にすべきではない。数値を達成するかどうかは、原子力・天然ガス等の供給状況、再エネの技術開発状況や、経済との両立を考慮しつつ、柔軟に舵取りをしていくべきことである注4)

2.3 排出量取引制度が3Eのバランスを損なう危惧
 いま仮に、電力部門を対象とした排出量取引制度を導入してしまうと、エネルギーミックスにおいて「CO2削減目標の達成」だけが突出した優先課題になってしまい、エネルギー安全保障および経済に対する悪影響が生じることが懸念される。
 かかる懸念への対処として、排出量取引制度にセーフティバルブを設けるなどの制度的工夫をすればよい、という意見もあろう。確かに、「適切な制度が設計され、予定通り執行される」ならば、3Eのバランスを失することはない。
 だが現実には、排出量取引制度が導入されると、その制度の存在自体が、電力部門からのCO2削減目標達成への強い動機を生むと予想される。例えば、「排出量取引制度が導入されたにもかかわらず、セーフティバルブの利用によって排出量が増えつつける」という状態を仮想的に考えてみよう。すると、セーフティバルブの存在が問題視されて、制度を改変して、総量を抑制しよう、という政治的圧力が生まれることは、想像に難くない。このようにして、セーフティバルブ等の制度の詳細の如何に関わらず、排出量取引制度が導入されることで、安価な石炭の利用が、それが3Eのバランスの観点から必要とされる場合においてすら制限され、電力コストが高騰し、安全保障が損なわれることが危惧される。

2.4 制度間の「負の相互作用」による効果の相殺の懸念
 別の論点として、排出量取引制度は、他の制度と相互作用が起きて、効果が相殺されうることにも注意が必要である。EUでは、FITによって最も高価な対策である再エネが大量導入された結果、ETSの排出権価格は低迷し、安価な温暖化対策すら実施されなかった。このため、「費用効果的に温暖化対策を実施する」という、排出量取引制度の所期の目的は達成されなかった注5)
 執筆現在の日本においても、排出量取引制度と相互作用を起こしうる制度が多く存在する。既存の制度としては省エネ法、供給構造高度化法、再エネ全量買取り制度、低炭素社会実行計画がある。更に導入が決定し、具体的な制度設計が検討中のものとしては、ベースロード電源市場、容量市場、非化石価値取引市場がある。仮に排出量取引制度を導入するならば、これら諸制度との複雑な相互作用が起きる。

2.5 電力価格の高騰は、長期的な温暖化対策に逆効果になる
 排出量取引制度を導入した結果として、仮に電力価格が高騰すると、2つの経路で、長期的な温暖化対策に逆効果となる。第1に、電力価格の高騰は、経済全体の活力を失わせることで、科学技術全般の進歩をさまたげ、ひいては革新的な温暖化対策技術の進歩を妨げる。これについては5章で改めて詳しく述べる。第2に、電力価格の高騰は、エネルギー需要の電化を遅らせる。大規模なCO2削減のためには、電気の低炭素化とエネルギー需要の電化の両輪が必須であることは、今では様々な立場を超えて広く共有されている注6)。だが電力価格が高騰してしまっては、電気自動車やヒートポンプの魅力は薄れ、電化は進まず、技術進歩も遅れる注7)。これでは電気を低炭素化しても意義が大幅に失われる。

3.大規模固定排出源を対象とした排出量取引制度

 発電所・工場等の大規模固定排出源を対象とした排出量取引制度としては、EU-ETSが先行事例として存在する。EU-ETSにおいては排出量の割当てを巡って常に政治調整が続き、価格を安定して高く維持することができず、このため排出削減において実効性を確保することができなかった注8)
 日本においても、仮に同様な制度を導入するならば、エネルギー多消費産業等への配慮のために、様々な形で排出量の割り当てが調整されることが予想される。この結果として排出権価格が安定せず低迷する可能性がある。
 だがむしろ日本で心配すべきことは、既に2章で述べたことの焼き直しになるが、以下の2点である。第1に、ひとたび排出量取引制度が導入されると、CO2排出総量削減の数値目標の遵守だけが突出した政策課題に位置付けられて、その結果としてエネルギー価格が高騰し経済に悪影響が起きることである。第2に、日本においては、省エネルギー法や低炭素社会実行計画、電気事業に関する諸制度等の形で、温暖化対策を促す政策は既に多く存在するので、排出量取引制度を導入しても負の相互作用が生じて効果を相殺し、混乱をもたらす虞があることである。

4.排出量取引制度はイノベーションを促進しなかった

 一般的にいって、エネルギー価格が高く、かつ継続すると思われている状況において、省エネルギー的なイノベーションが促進されることは事実である。また、ある環境問題の制約が長期的にみて厳しくなっていく傾向がはっきりしているときに、当該環境問題の解決を図るためのイノベーションが促進されることも事実である。例えば低燃費車や低公害車がこれにあたる。
 以上は事実であるが、これは、特定の政策手段、例えば「排出量取引制度」がイノベーションを促すということは意味しない。
 米国のSOX排出量取引制度においては、排出権価格は低迷し、かつ不安定になった。このため、企業は低コストな対策手段に注意を向けた一方、将来への不確実性が増したことによって、イノベーションはかえって停滞した。SOX・NOX排出削減技術開発に関連するパテント数は、排出量取引制度の期間に減少したことが示されている注9)
 欧州のEU-ETSはどうだったか。最も排出権価格が高騰し30ユーロに達した時期において、その価格を決めたのは石炭とガスの価格差であったが、その時期に起きたことは石炭からガスへの燃料の焚きかえであった。リーマンショック後に排出権価格が暴落すると、この焚きかえすらも逆転して元に戻ってしまった。この間、EU-ETSがイノベーションに結びついたという証拠はない。
 「それは排出権価格が低いことの問題であり、排出権価格が高ければ話が違う」、という意見もある。だが、経済の広範囲を対象にするようなCO2の排出量取引制度においては、利害調整を図りながら高い価格を維持することは難しかった。EU-ETSでは、ポーランドなどの東欧諸国は多くの排出権割当てをもとめ、高い排出権価格を招きうる政策決定には頑強に抵抗した注10)。IPCCでも、排出権価格を高く維持することは「政治的に困難であることが証明された」としている注11)。今後も、高い排出権価格を維持することは、世界のどこであれ難しいだろう(なお、もしも高い排出権価格が維持されるのであれば、次章で論じるように、それがマクロ経済ひいてはイノベーションにもたらす悪影響についても検討しなければならない)。
 排出量取引制度を導入するにしても、イノベーションを促すためには、別の政策が必要になることは、EU-ETSに好意的な研究者も認めている。IPCC報告でもカーボンプライシングだけでは温暖化対策として不十分であり、技術政策が別途必要であるとしている注12)

注1)
RITEおよび慶応大学野村教授のモデル試算によると価格弾性値は0.1程度となる。詳しくは、杉山大志(2015)「大幅な省エネ見通しの国民負担を精査せよ:既存のモデル試算は電力価格倍増を示唆している」、国際環境経済研究所
http://ieei.or.jp/2015/04/sugiyama150421/ 及びその文献を参照。
注2)
省エネというと「負のコストの対策」が多いから、環境税をかけるとそれが一気に進むという意見もある。ここで言う「負のコストの対策」とは、ある省エネ投資に対する設備費と運転費に対して一定の割引率を適用して計算された結果、総コストが負になるような対策を指している。机上計算でそのような対策が多く発見されることが知られている。だが、いわゆる負のコストであるにも関わらず実施されずに残っている省エネ対策というのは、実は「隠れたコスト」があるから実施されないものである。ここで言う隠れたコストとは、対策を発見・評価・実施するための専門的能力をもったエンジニアの人件費等である。環境税をかけると、この計算はいくらか変わるが、それで劇的に省エネが進むというわけではない。前述の価格弾性値で表現される以上に大規模な省エネが進むわけではない。
注3)
経済と環境の両立およびエネルギーコストの抑制について、政府は以下のように言及している。まず地球温暖化対策計画(平成28年5月13日)p7では「環境・経済・社会の統合的向上」において、「地球温暖化対策の推進に当たっては、我が国の経済活性化、雇用創出、地域が抱える問題の解決にもつながるよう、地域資源、技術革新、創意工夫をいかし、環境、経済、社会の統合的な向上に資するような施策の推進を図る。具体的には、経済の発展や質の高い国民生活の実現、地域の活性化を図りながら温室効果ガスの排出削減等を推進すべく、徹底した省エネルギーの推進、再生可能エネルギーの最大限の導入、技術開発の一層の加速化や社会実装、ライフスタイル・ワークスタイルの変革などの地球温暖化対策を大胆に実行する。」としている。
http://www.kantei.go.jp/jp/singi/ondanka/kaisai/dai35/pdf/honbun.pdf
またエネルギー基本計画(平成26年4月)では「エネルギー政策の基本的視点(3E+S)」として、安全性(Safety)を前提とした上で、エネルギーの安定供給(Energy Security)を第一とし、経済効率性の向上(Economic Efficiency)による低コストでのエネルギー供給を実現し、同時に、環境への適合(Environment)を図るため、最大限の取組を行う」としている(p15)。
http://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/140411.pdf
更に、長期エネルギー需給見通し(平成27年7月)においては「電力コストを現状よりも引き下げることを目指す。」としてある(p3)。
http://www.enecho.meti.go.jp/committee/council/basic_policy_subcommittee/mitoshi/pdf/report_01.pdf
注4)
発電部門において、もしエネルギーミックスの数字の達成「のみ」を最優先課題にするならば、容量市場、ベースロード電源市場、カーボンプライシング等の諸制度を「ファインチューニング」して、石炭とガスの比率をコントロールすることを目指すことになるかもしれない。だが石炭とガスの比率を固定するということは、折角の燃料のポートフォリオの価値を台無しにするので、本来、やるべきでは無い。予測が難しくかつ振れ幅の大きい燃料価格の市況に合わせて、安い方をより多く使うというのが、そもそも多様なエネルギー源をミックスして用いることの意義の1つである。従ってミックスの数値を厳密に達成することを最優先とすること自体、適切とはいえない。
注5)
詳しくは、杉山大志(2016)炭素価格政策と排出量取引制度:IPCC第5次評価報告からの知見」SERC Discussion Paper 15006
http://criepi.denken.or.jp/jp/serc/discussion/download/15006dp.pdf
注6)
例えば、IPCC(2014)第5次評価第3部会報告;IEA世界エネルギーアウトルック2015;環境省(2017)長期低炭素ビジョン
http://www.env.go.jp/press/103822/105478.pdf
注7)
更に詳しくは、杉山大志(2015)電力価格高騰が遠ざける低炭素社会、国際環境経済研究所。
http://ieei.or.jp/2015/06/sugiyama150608/
注8)
これについて詳しくは、有馬純(2017)カーボンプライシングに関する諸論点、21世紀政策研究所.
注9)
”…Cap and Trade Programs do not inherently provide sustained incentives for private sector R&D investments in clean technologies, but may add to the uncertainty inherent in inventive activity”. Taylor, M. R.(2012)。”Innovation Under Cap-and-trade Programs. ” Proceedings of the National Academy of Sciences.
http://www.pnas.org/content/109/13/4804.ful
注10)
更に詳しくは前掲注5)(杉山大志2016)を参照。
注11)
杉山大志(2015)「地球温暖化とのつきあいかた」、ウェッジ社;杉山大志(2014)「IPCC,京都議定書と排出量取引に厳しい評価」ウェッジ・インフィニティ
http://wedge.ismedia.jp/articles/-/3770
注12)
IPCC第5次評価第3部会報告書15.6節


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