二週目に入ったCOP21交渉の見方


国際環境経済研究所主席研究員、東京大学公共政策大学院 教授


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交渉二週目の交渉状況

 「COP21一週目を終えて」に引き続き、現場からの報告をしたい。5日夜のCOP全体会合で議長国フランスのファビウス外務大臣は、自らが議長となり、全ての国に開かれた交渉会合(これをパリ委員会(Paris Committee)と呼んでいる)を設置すると共に、いくつかのテーマについて閣僚2名をファシリテーターとする交渉を行うとの進め方を示したことは既報のとおりである。
 このパリ委員会は190ヶ国が全員参加する場であり、実質的な交渉の場とはなり得ない。他方、閣僚ファシリテーターによるテーマ別の交渉については5日時点で特定されたテーマ(カッコ内はファシリテーターを務める国)は「実施手段(資金、技術協力、キャパシティビルディング)(ガボン、ドイツ)、「差異化(緩和、資金、透明性)」(ブラジル、シンガポール)、「野心と長期目標(定期レビューを含む)」(セントルシア、ノルウェー)、「2020年以前の行動の促進」(ガンビア、英国)の4つであったが、7日のパリ委員会では、これに加え、「協力的メカニズム(市場メカニズム)」(カナダ)、森林(エクアドル)、「適応とロス&ダメージ」(ボリビア、スウェーデン)、「対応措置」(未定)の設置がアナウンスされた。
 閣僚レベルファシリテーターによる交渉はクローズドであるが、多くの国が一堂に会する形ではなく、閣僚ファシリテーターが各交渉グループ(あるいはその代表)と次々にミーティングを行い、各グループのレッドラインを確認しつつ、着地点を模索しているようだ。7日のパリ委員会では各グループの調整状況が報告され、本日(8日)、引き続き水面下の調整が行われる。これを踏まえ、水曜日(9日)には議長国フランスが新たな合意テキスト案を提示することになっている。先週末、ADP共同議長から提出されたテキストは多くのブラケット、オプションを含んでおり、およそ最終交渉のベースになり得ない代物であったが、フランスが提示するテキストは閣僚レベルの最終交渉のベースとなるよう、ブラケットやオプションを極限まで減らしたシンプルなものとなるはずだ。この議長国案をめぐる水曜以降の攻防がCOP21の成否を左右することになる。関係者の間では、COP21は会期末の金曜には(当然ながら)終わらず、日曜朝までかかるだろうとの見通しが囁かれている。
 今回のCOPの場合、最終成果物が法的文書になるため、法律専門家による文言チェックや国連公用語への翻訳も行わねばならない。そのためには日曜朝よりも早いタイミングで実質的な合意を得なければならないとされている。

残された論点(補足)

 前回の報告では大きな争点として、「法的拘束性の範囲」「先進国と途上国の差異化」「資金援助」の3点を紹介したが、無論、論点はこれにとどまらない。ここでは前回、深掘りしなかった、あるいは紹介しなかった論点にも触れてみたい。

(1)差異化と透明性
 まず、最後まで揉めることが確実な「先進国と途上国の差異化」である。この問題は、「京都議定書のように先進国は削減義務、途上国は義務なし」というシンプルなものにとどまらない。「先進国=義務、途上国=義務なし」といった京都議定書型の二分論では米国の参加が不可能なことは広く認識されており、現在、大きな論点となっているのは、むしろ「各国が提出した目標の事前協議、内容確認、レビューの手続きにおいて先進国、途上国の段差を許容するのか」ということである。先進国は、キャパシティ面でハンディキャップのある脆弱国を除いては、全ての国が同じプロセスを経て目標内容、実施状況の透明性を確保することを強く求めている。先月、「中国の石炭消費量が報告よりも17%も多かった」という報道が注目を集めたが、各国が目標を持ち寄る枠組みの信頼性確保の根幹は透明性の確保である。
 これに対し、途上国は自国の提出した目標に対して国際的な事前・事後レビューが入ることを「内政干渉的(intrusive)」として強く反対している。例えばADPテキストの中には全ての締約国がINDCを提出した後、最終的な目標提出に先立ってその内容確認、透明性、理解増進のためのプロセスに関する条文が含まれているが、途上国の反対により全文がブラケットに入ったままだ。
 国際的な枠組みの中で、加盟国がお互いの政策の実施状況についてレビューを行うことを「ピア・レビュー」と言い、OECD等の場では確立された手法となっている。しかし多くの途上国はこうしたピア・レビューに晒された経験が乏しいせいか、内政干渉につながるとの懐疑心を持っている。筆者は国際エネルギー機関(IEA)で国別審査課長を務め、エネルギー分野でのピア・レビューを担当していたが、このプロセスは決して内政干渉ではなく、レビュー結果についても強制力は全くない。むしろ加盟国の相互信頼向上とお互いの経験に学ぶという観点で非常に有効な手段だと考えている。だからこそIEAから帰任後、APECの場で省エネ政策レビューの立ち上げを提案し、各国の賛同を得た。
http://ieei.or.jp/2013/07/special201212027/2/
 しかし対立的な雰囲気の強い国連交渉の場では、こうしたプロセスも別な意味を持ってしまう。途上国が先進国のみに詳細なレビューを求め、自分たちについては簡易な手続きという差別化を主張する根拠は、レビューを通じて先進国に目標の深堀りや途上国支援の上積みでプレッシャーをかけようと考えているからに他ならない。レビュープロセスを他国への批判と圧力に使おうとするから自分たちがその対象となることを忌避しているわけである。レビュープロセスを協力的、促進的なものにすることが極めて重要だ。

(2)差異化と資金支援
 「差異化」のもう一つの論点は資金援助の主体を先進国から広げるか否かである。前回報告したように、先進国は資金援助の主体を「先進国及び途上国支援を行い得る立場にある国々(Developed country Parties and Parties in a position to do so)」とすることを主張しているが、LMDCを中心に途上国が資金援助主体を先進国以外に広げることに強く反対している。折衷案として「途上国支援を行うことに前向きな国々(Parties willing to do so)」という表現が浮上しているが、「in a position to do so」であれば、経済力その他の客観指標に基づき資金援助主体の拡大を確保できるが、「willing to do so」の場合、経済力があっても資金援助するかどうかは各国の意向次第ということになってしまう。資金援助主体の問題は削減目標と並んで先進国、途上国二分論の象徴的な意味を持っており、注視が必要だ。

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