COP21一週目が終わって


国際環境経済研究所主席研究員、東京大学公共政策大学院 教授


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COP21の位置づけ

 12月4日金曜日からパリのCOP21に来ている。初めて気候変動枠組条約締約国会合(COP)に参加した2000年のCOP6から数えると12回目のCOPとなる。我ながら「よくもまあ」と思うが、これも「腐れ縁」というものであろう。
 筆者が経産省の首席交渉官を務めていた2009年のCOP15は京都議定書第1約束期間終了後の国際枠組みに合意するとの理由で国際的に大きな注目を集めた。COP15は100か国以上の首脳を集めながら、先進国と途上国の溝を埋めることができず、オバマ大統領を始めとする先進国、途上国26か国から成る首脳レベルが「コペンハーゲン合意」を起草するという異例の展開となった。しかし議長国デンマークの稚拙な会議運営もあり、全体会合でコペンハーゲン合意を採択できず、失敗事例として長く記憶されるCOPとなったのはご承知のとおりである。2010年にはコペンハーゲン合意を踏襲したカンクン合意が採択されたが、これはCOP決定であり、法的枠組みではない。EU等の一部先進国は第二約束期間に参加したが、日本、カナダ、ロシア、ニュージーランドは「米国、中国が削減努力を行わない京都議定書は温暖化防止のための有効な枠組みたりえない」との理由で第二約束期間への参加を拒否した。このため、2020年までは全ての締約国が参加し、温室効果ガスの削減・抑制のための目標・行動を登録し、その進捗状況を検証するカンクン合意と、引き続き先進国のみが義務を負う京都議定書第二約束期間が併存することとなった。
 しかし2020年以降の枠組みについては白紙のままである。このためCOP17では激しい交渉の結果、2020年以降の新たな枠組みの交渉マンデートである「ダーバンプラットフォーム」が合意され、2015年のCOP21において「議定書、その他の法的文書または法的効力を有する合意成果」を採択することを目指すこととなった。今回のCOP21が1997年の京都議定書、2010年のカンクン合意に続き、温暖化交渉の歴史の中で特別な意味を有するのはそれが理由である。これまで4年間、「ダーバンプラットフォーム」に基づいて設置されたADP(強化された協力のためのダーバンプラットフォーム特別作業部会)において次期枠組みに関する交渉が行われ、筆者がパリ入りした翌日の12月5日にはADPがこれまでの交渉を踏まえた交渉テキストをまとめ、COP21議長国であるフランスにバトンタッチされた。以下、COP21第1週目を振り返り、第2週目に向けた展望についてこれまでの交渉経験を踏まえた私見を綴ってみたい。

交渉テキストの現状

 COP議長国フランスに引き継がれたテキストは法的合意および関連のCOP決定案を合わせ40ページ弱のボリュームである。本年6月時点では90ページ近くあったものが、累次の交渉会合を経て半分以下になったという意味では、一定の進捗があったとも言えなくもない。しかし同テキストは依然として各条文について合計120近いオプションと700以上の[ ](ブラケット)を含んでおり、最終合意のベースとはとても言えない状態にある。新聞報道では「先進国と途上国の対立の溝は深く、交渉が難航」とあるが、これは事実であると同時に、COP交渉では当たり前の話でもある。
 COP交渉は2週間に及び、1週目は交渉官レベルの交渉が行われ、2週目からは閣僚レベルに格上げされる。筆者がこれまで参加したCOPの中で1週目に議論の収斂の兆しが見えた事例はただの一度もない。各国の交渉官は、自国がこだわるイシューが2週目の閣僚折衝で取り上げられるよう、こだわりの度合いの大小にかかわらず、目いっぱいの主張をするからだ。本当は妥協してもよい案件でも引き続き要求リストから外さず、「切りしろ」として取っておくという腹積もりもある。こう考えてみるとCOP1週目というのは各国がこれまで同様の主張を展開する「歌舞伎」のようなものであり、実質的にはほとんど意味がないとも言える。
 今回のCOP21では初日に首脳レベルセッションを設け、各国首脳が合意に向けた強い意気込みを示したこともあり、各国とも単なるポジショントークに終始するのではなく、ADP共同議長の作成した条文案に即した具体的な交渉が行われたという点は評価される。しかし、これは各国の意見が余り対立していない点について一定の収斂をもたらしたものの、本質的な対立点の解決には何もつながっていない。まさにこれからが本番ということになる。

主要な争点

 COP21の争点は多岐にわたるが、以下、交渉妥結の行方に大きな影響をもたらす主要なイシューを紹介しよう。
 まずは法的拘束力の範囲である。ダーバンプラットフォームでは交渉成果を「議定書、その他の法的文書もしくは法的効力を有する合意成果を作る」としているが、次期枠組みにどのような法的拘束力を持たせるかとの点については特定していない。これまでの交渉を通じて各国が温室効果ガスの削減、抑制に向けた定量的な目標を「約束草案」として提出し、その実施状況をレビューするというプロセスについて法的拘束力を持たせるという点については概ね合意が形成されている。しかし、次期枠組みを京都議定書のような厳格なものとすることを志向するEUや島嶼国は約束草案に盛り込まれる目標達成を法的義務とすべきと主張している。これに対し、米国や日本は約束草案の目標に法的拘束力を持たせることには反対している。米国にとって約束草案の目標自体に法的拘束力を持たせれば上院での批准が必要となるが、現在の議会情勢を批准の可能性はゼロだ。目標に法的拘束力を持たせることを受け入れられないのは中国も同様である。1週目が終わった段階で、EUも島嶼国も目標数値の法的拘束力という主張を下してはいないが、米国、中国が離脱してしまえば元も子もないことは彼らもわかっているはずであり、環境重視の立場のアリバイ作りとして主張を続けるにせよ、最後は妥協せざるを得ないだろう。
 今回の交渉で最大の難点は気候変動枠組条約上の「共通だが差異のある責任」の取り扱いだ。先進国は、「枠組条約制定後20年超を経て、中国が最大の排出国になる等、客観情勢も大きく変わっている。共通だが差異のある責任の意味するところもダイナミックに解釈すべきだ」とし、「約束草案の中身は各国が自主的に定めるものであるから、差異化は自ずから行われる」という「自己差異化」論を展開している。これに対して中国、インド、マレーシア、サウジアラビア、ヴェネズエラ、ボリビア等が参加するLMDC(Like Minded Developing Country Group)は「約束草案の内容のみならず、手続きにおいて先進国と途上国の差異化を制度的に明示すべきである」と強く主張しており、各条文で先進国と途上国を書き分け、京都議定書的な二分論を維持しようと躍起になっている。LMDCという交渉グループは筆者が交渉官を務めていた時代には存在しなかったが、大排出国の中国、インド、化石燃料消費削減につながりかねない温暖化交渉の失敗を本音では期待している産油国、米国にことあるごとに反目したい中南米社会主義国等の「錚々たる」メンバーが参加しており、昔ながらの南北対立のアジェンダを主張し続けている。5日のADPクロージング会合でLMDC代表のマレーシアが「先進国は共通だが差異のある責任をめぐる状況が変化したとの理由で、条約上の原則を有名無実化しようとしているが、先進国と途上国の格差はむしろ拡大しており、先進国の責任はいささかも変わっていない」との長広舌をふるい、会場から盛大な拍手を受けているのを聞いて交渉の前途に暗澹たる思いを持ったものだ。
 もう一つの難点は途上国への資金援助問題だ。カンクン合意では先進国が途上国の緩和努力と透明性の向上を条件に「2020年までに1000億ドル」という官民の資金援助額目標をコミットした。OECDの試算によれば、官民の資金フローは600億ドル超に達しているが、未だ1000億ドルには到達しておらず、ましてや2020年以降について新たな資金援助目標をコミットできる状況にはない。またBRICS銀行やAIIBが発足する等、国際的な資金の流れについても大きな状況変化が生じている中で、温暖化交渉の世界のみ、先進国だけが資金貢献を行うというのは明らかに不合理である。このため、先進国は資金貢献の主体を先進国のみならず、「資金貢献すべき状況にある(in a position to do so)国々」にも広げることを主張しており、LMDCとの間で意見が鋭く対立している。途上国が温暖化交渉に参加している大きな動機は先進国からの支援獲得であり、この分野で折り合いがつかなければCOP21が失敗するリスクも否定できない。
 途上国支援という文脈では「ロス&ダメージ」も潜在的な火種である。温暖化に最も脆弱とされる島嶼国は、温暖化による損害を先進国に補償させるためのメカニズムを作るべきだと主張している。資金援助、技術支援、キャパシティビルディング等、途上国からの際限のない支援要求に加え、新たな請求書が加わることに先進国は強い警戒心を示している。



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