カーボンプライシングをめぐる議論の行方

（「「月刊ビジネスアイ　エネコ」2018年5月号からの転載）

　環境省の「カーボンプライシングのあり方に関する検討会」が取りまとめた報告書では、排出される炭素に対しトン当たりの価格を明示的に付す明示的カーボンプライシングを、わが国の温室効果ガスの長期大幅削減の切り札と位置づけている。しかし、カーボンプライシングの導入は、結果としてエネルギー（電力）価格の上昇を招き、産業競争力が失われ、雇用・経済の基盤を揺るがす事態を招きかねない。検討にあたっては、世界的な視点に立ち、どのような水準の施策が公平で有効・適切か、慎重に考えていく必要がある。

環境省検討会取りまとめ

　環境省は2017年度、有識者からなる「カーボンプライシングのあり方に関する検討会」を立ち上げ、今年3月に取りまとめを発表した。その結言では以下のように記述されている。
　「カーボンプライシングにより共通の方向性を示していくことによって、社会を脱炭素化に向けて円滑に誘導して行くことができる。…これを気候変動対策の文脈で考えた時、『価格』という、企業や家計が経済活動を営む際の共通の価値尺度によって広範囲にメッセージを送る『カーボンプライシング』に、一つの可能性を見出すことができる^注1)」
　全部で59ページに及ぶ同報告書では、先行するいくつかの国や地域の例から、カーボンプライシングが温暖化対策として有効に機能していることを強調している。また、導入に関する様々な批判や懸念についても、払拭するための方策はあり、マイナスの影響は抑えられるとの論が展開されている。石油石炭税など、既存のエネルギー諸課税を「暗示的炭素価格」とみなすことについては、課税ベースが炭素含有量に必ずしも比例しないため、温室効果ガス削減の効果は限定的であるとし、「明示的」なカーボンプライシングを、わが国の温室効果ガスの長期大幅削減の切り札と位置づけている。
　果たしてこの論は的を射ているのだろうか？もし2050年までにわが国の温室効果ガスの排出量を何がなんでも80％削減する必要があり、そのための確実な政策が必要になるとしたら、明示的炭素価格により化石燃料の使用を抑制するよりも、そのほとんどを海外に頼る化石燃料の輸入を禁止する方が手っ取り早い。そもそも、どれほどの炭素価格を導入すれば大幅削減は実現するのだろうか？

地球温暖化対策税の効果

　実は環境省のホームページを検索すると、総合環境政策の紹介の中で「地球温暖化対策のための税の導入」という項目があり、そこでは2012年から導入されている地球温暖化対策税の概要と家計負担、CO₂削減効果などについて解説されている^注2)。
　ちなみに地球温暖化対策税は、既存の石油石炭税に上乗せする形で課税されており、現行（2014年度以降）の税率はCO₂排出量1トン当たり289円と、炭素排出比例となっていて、「明示的」な炭素価格が課されている。この解説によると、2014年度以降の税収はおよそ年間2600億～2800億円にのぼり、一般的な世帯当たり同1228円を負担することになると試算されている。
　では、この税によるCO₂削減効果はどうなっているのか？解説では、温暖化対策税の主な効果は、①価格効果（CO₂に価格づけすることで化石燃料の使用抑制が図られる効果）、②財源効果（税収を温暖化対策に使うことで削減が進む効果）が期待されるとされ、2020年に1990年比0.5～2.2％（600万～2400万トン）のCO₂排出削減効果を見込んでいる。
　このうち価格効果による削減は0.2％（180万トン弱）で、財源効果の0.4～2.1％と比べて非常に小さい。わが国のエネルギーの長期価格弾性値は、様々な研究で-0.2～-0.6程度（価格が10％上がると需要量が2～6％程度減少）と非常に小さいことが確認されており^注3)、温暖化対策税（炭素価格）の価格効果は小さい。つまり、カーボンプライシングの「価格メッセージ」効果は小さいということを環境省も認めているのである^注4)。
　明示的炭素価格を課すことで、エネルギー供給の9割を占める化石燃料の使用を大幅に抑制しようとすれば、現行の地球温暖化対策税と比べてケタ違いに高率の炭素課税が必要になる。その場合、現状で一次エネルギー供給の1割に満たないゼロエミッションエネルギー（原子力、再生可能エネルギー）で化石燃料を代替できなければ、エネルギーの供給不足を招く。
　仮に物理的に代替ができたとしても、エネルギーコストの上昇は避けられないだろう。これだけの大量のエネルギー代替を安定的に実現するには、巨額の費用をかけて原子力の大量新増設を行うか、再エネ大量導入が必要になる。後者の場合、蓄電池などによる安定供給対策や周波数安定化対策、送電網増強など、莫大な追加費用負担が生じることになる。

電力価格上昇の影響

　カーボンプライシングの導入が、環境省の報告書が推すように、相対的に安価な化石燃料にコストペナルティを課して社会にメッセージを送り、需要構造の転換を迫るものであるとすると、その結果としてエネルギー（電力）価格が上昇するのは自明である。電力価格が上昇すると何がおきるのか。具体的な例で見ていきたい。
　2010年以降の日本の電気料金は約3割も上昇している。東日本大震災による原発停止に伴う燃料コスト上昇による値上げに加えて、再エネの固定価格買い取り制度による賦課金単価が、2.64円/kWhと、6年間で12倍に膨らんだことが要因である。
　一方、工業統計で震災前後の製造品出荷額と購入電力使用額を比較すると（図1）、製造業全体では、出荷額が4％増加した一方、購入電力使用額が34％も増加している。その内訳を見ると、電力多消費産業の典型である「製鋼・製鋼圧延業（電炉業）」では出荷額4％増加に対して、購入電力使用額は52％増加と、製造業全体と比べてもその上昇が顕著である。同じく電力多消費産業である「銑鉄鋳物製造業」でも、購入電力使用額は52％増加している。つまり、電気料金上昇によって製造コストは上がったが、それを価格転嫁するのは難しく、特に電力多消費産業ではその傾向が強いという実態が読み取れる。

図1　製造品出荷額と購入電力使用額（2010年＝ 100 ）
出所：工業統計

注1）

環境省「カーボンプライシングのあり方に関する検討会」とりまとめ（平成30年3月）P56

注2）

https://www.env.go.jp/policy/tax/about.html

注3）

例えば天野明弘「我が国におけるエネルギー需要の価格弾力性再推定結果について」（2008）中央環境審議会・総合政策・地球環境合同部会・グリーン税制とその経済分析等に関する専門委員会・会議、第3 回資料1

注4）

温対税の税収が年間2600億円として、価格効果によるCO₂削減量が180万トンと見積もられているので、CO₂トン当たりの削減費用は144,000円に上り、国際的に見ても非常に高い炭素価格になっている。

　一般的な普通鋼電炉業では、粗鋼1トンの製造に約700kWhの電気を要する。従って電気料金が1円上昇すれば、粗鋼1トンの製造コストは700円上昇する。一方、粗鋼1トン当たりの経常利益は2010～16年度の平均で2092円であり、電気料金が1円上昇すると経常利益の約33％が失われることになる（図2）。

図2　普通鋼電炉業界の電力代上昇インパクト
※1 粗鋼当たり電気使用原単位700kWh/トン（標準的な普通鋼電炉業の原単位）で試算。
※2 公開情報から取得可能な普通鋼電炉17社の決算報告などを基に、2010～16年度の粗鋼当たり経常利益を試算。平均は7年間の平均値。

　鋼材は国際的な市況製品であり、隣国の中国が世界の約半分の鉄鋼を製造し、かつ膨大な余剰生産能力を抱える中、日本の国内事情だけで価格転嫁することはできない。電炉各社はFIT賦課金の減免の対象になっているが、減免されても2017年度の賦課金負担は0.5円/kWh強である。これは電炉事業者の経常利益の16％強に上り、決して軽い負担ではない。
　電力料金上昇の結果、すでに電炉業では震災以降3社が事業撤退を余儀なくされた。また、事業所の象徴である電炉を休止した会社が3社、工場閉鎖が1社と、経営への影響は深刻である。他の電力多消費産業でも、鋳物業では震災以降58社が倒産・転廃業に追い込まれ、チタン製造業では、新たな生産拠点を電力コストの安い海外に求める企業も出てきている。
　今後、新たに明示的なカーボンプライシング施策を導入すれば、すでに国際的に見て高いわが国の電気料金が一層上昇することは必定である。前述したように、足元でさえ厳しい状況にある中、さらに国内の電気料金が上昇すれば、体力を削がれた電力多消費産業にどのような影響が生じるかは明らかだろう。

工業製品を作る国と買う国の違い

　次に、モノを造ることとモノを使うことの違いから、明示的なカーボンプライシング施策の意味合いを考えてみたい。環境省の「カーボンプライシングのあり方に関する検討会」では、炭素生産性が高い国の例としてノルウェーが例示されているが^注5)、ここでは鉄鋼業を例に、日本とノルウェーの違いを概観する（図3）。

図3　鉄鋼生産と実消費（2013暦年）
出所：worldsteel （世界鉄鋼協会）、OICA（国際自動車工業連合会）

　日本の粗鋼生産量は1億1060万トン、ノルウェーは61万トンである。1人あたりの粗鋼生産量は、ノルウェーの119kg/人に対し、日本は7倍の869kg/人である。ここから鉄鋼の直接輸出入と間接輸出入（自動車など最終製品に組み込まれた鋼材の輸出入）を加味すると、鋼材の国内実消費量が得られるが、日本は4811万トン、ノルウェーは2922万トンで、人口当たりだと、日本378kg/人、ノルウェー573kg/人となる。
　つまり、1人当たりの粗鋼生産量では圧倒的に少ないノルウェーだが、ノルウェーの国民は日本人以上に多くの鉄鋼製品を国内で使用しているのである。ちなみに、ノルウェーでは国内で自動車を1台も生産していないが、自動車保有台数は日本と同じ602台/千人である。
　環境省の報告書で、世界トップクラスの実効炭素価格を課しているとされているノルウェーは、自国で鉄を製造しない一方、自動車などの形で鉄を輸入することで、自国産業からのCO₂排出量を大幅に抑えている。しかし、これでは単にごみを自宅の玄関先から外に掃き出しているようなもので、どこで製造を行うか＝排出するかの違いでしかなく、地球全体で見たときの温室効果ガス排出削減には寄与しない。
　ちなみに、ノルウェーは電力の約95％を水力で賄っており、豊富に産出する天然ガスと石油の大半は輸出され、外貨を稼ぐのに貢献している。こうした国で明示的炭素価格が課されても（同国では1991年から炭素税を導入）、もともと炭素排出がゼロである電力のコスト上昇は発生しない。こうした国情の違いを踏まえずに、モノづくりで国富の多くを生み出し、かつエネルギーの一定割合を化石燃料に依存している日本で、明示的なカーボンプライシングを大規模に導入し、エネルギーコストを意図的に引き上げれば、産業競争力が失われ、雇用・経済の基盤を揺るがす事態を招きかねない。

国民は対策の便益を受けられるか？

　最後に、日本でカーボンプライシングを導入することで、国民はどんな便益を得られるのかということを考える。
　カーボンプライシングによりコストペナルティを課せば、温室効果ガス排出抑制が期待できるのはその通りだが、それによって日本国民が目に見える便益を受けられるわけではない。温暖化対策を目指す施策の最終的な便益は、地球温暖化の抑止による気候変動被害や影響の低減にある。しかし、これはあくまで地球全体で起きる便益であり、日本が単独で対策を進めても日本の温暖化だけが抑止されるわけではない。つまり、気候変動被害の回避という便益を日本国民が享受するには、世界全体で日本と同等の取り組みが行われ、その結果、地球規模で削減が進むことが前提となる。
　カーボンプライシングは有効な温暖化対策であり、世界の潮流であると主張する環境省の報告書の中で紹介されている、日本より高い実効炭素価格を導入している国（ほとんどが欧州連合諸国）を全部合わせても、世界全体の温室効果ガス排出シェアの1割にも満たないとう現実は、こうした前提を不確実なものにしている。
　わが国の温室効果ガス排出量の世界シェアは4％を切っており、わが国の排出がたとえゼロになっても世界の排出量の大勢に影響はなく、国民に温暖化抑止の恩恵を届けることはできない。
　パリ協定の枠組みの中で、国内での温室効果ガス削減対策を着実に進めることは重要で、産業界も低炭素社会実行計画を通じて、日本の2030年削減目標の実現に向けた取り組みを進めている。しかし、国内対策の強化策として新たなカーボンプライシング施策を導入すれば、エネルギーコスト上昇を招き、産業の国際競争力に影響を与えることは必至で、国際的なバランスの中でその賦課水準を考慮する必要がある。特に日本の場合、国際貿易の多くがアジア太平洋地域で行われていることから、北米を含む環太平洋地域の諸国と調和のとれた対策をとっていくことが必要である。
　つまるところ、カーボンプライシングを今後の温暖化対策の施策として検討するのであれば、国内対策の観点のみから考えるのは間違いで、世界全体の温暖化対策の取り組み状況、近隣諸国のカーボンプライシングの賦課水準の比較の中で、どのような水準の施策が公平で有効・適切か、慎重に考えていく必要がある。

注5）

環境省「カーボンプライシングのあり方に関する検討会」とりまとめ（平成30年3月）P22