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長期低排出発展戦略の争点(その1)


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1 はじめに

(1)議論の経緯

 パリ協定では、締約国は「長期的な温室効果ガスの低排出型の発展のための戦略」を策定するよう努めることとされている。この長期低排出発展戦略は今世紀中頃のもので、これを2020年までに提出することが招請されている。昨年の伊勢志摩サミット首脳宣言において、G7諸国は2020年の期限に十分先立って提出することにコミットしている。
 そこで環境省は、中央環境審議会地球環境部会に「長期低炭素ビジョン小委員会」を設置し、14回の議論を経て、今年3月に「長期低炭素ビジョン」を取りまとめた。パブリックコメント等の民間意見募集は行わなかった。
 同ビジョンでは、パリ協定に基づき「カーボンバジェット」を効率よく使いながら脱炭素化社会を構築するに当たり、長期にわたる継続的投資が行われる「約束された市場」が創出され、これが我が国の成長にもつながることで、気候変動対策をきっかけとした経済・社会的諸課題の「同時解決」が実現するという。我が国には人口減少や高齢化といった課題があるが、これは「量から質への転換」で克服することが求められるとする注1)
 一方、経済産業省は「長期地球温暖化対策プラットフォーム」を開催し、「国内投資促進タスクフォース」8回及び「海外展開戦略タスクフォース」6回の議論と民間からの意見・情報募集(Call for Evidence)を経て、今年4月に報告書を取りまとめた。
 同報告書では、我が国の長期低排出発展戦略は、国内、業種内、既存技術内に閉じた発想にとらわれず、「国際貢献」「産業・企業のグローバル・バリューチェーン」及び「イノベーション」にまで視野を広げる「3本の矢」により、国、産業・企業といったすべての主体が自らの排出を上回る削減(カーボンニュートラル)を目指して行動を起こし、これを競うゲームチェンジを仕掛けることで、パリ協定の排出・吸収バランスに向けた本質的な貢献をしていくべきとする注2)

(2)何が争点になっているのか

 我が国は地球温暖化対策計画で、「パリ協定を踏まえ、全ての主要国が参加する公平かつ実効性ある国際枠組みの下、主要排出国がその能力に応じた排出削減に取り組むよう国際社会を主導し、地球温暖化対策と経済成長を両立させながら、長期的目標として2050年までに80%の温室効果ガスの排出削減を目指す」注3)としている。
 そこで環境省ビジョンでは、2050年80%削減が実現した社会や産業の絵姿を描き、これを達成するために、特に炭素税、排出量取引等のカーボンプライシング施策について、いつまでも導入の是非をめぐる議論に終始するのではなく、導入した場合の制度のあり方を具体的に検討すべきだとする注4)
 一方で経産省報告書では将来の絵姿を何ら示さない。代わりに国際貢献、グローバル・バリューチェーン及びイノベーションの三つの戦略分野毎に削減ポテンシャルを示す。排出量取引や炭素税といったカーボンプライシング施策については、「追加的に行うことが必要な状況にはない」注5)とする。
 このように環境省ビジョンと経産省報告書では記述がまったく異なるが、これは地球温暖化対策の進め方についての基本的な考え方の違いを反映したものである。本稿ではこれが何かを解説する。
 ここで取り上げる争点は【表1】のとおりである。イノベーションのように両省とも共通する部分については説明しないが、それが重要でないことを意味しない。

表1
【表1】長期低排出発展戦略の争点
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2 国際貢献か国内削減か

(1)ビジョンと報告書の比較

 国際貢献は、経産省報告書における長期戦略の「三本の矢」の一つである。環境省ビジョンでは「世界の潮流」を受け身に捉えており、外への働きかけは重視しない。
 これまで国際貢献は、開発途上国の排出削減プロジェクトを先進国が支援するCDM注6)等の京都メカニズムやその後継の二国間クレジット(JCM注7))によるものが中心であった。かつての京都メカニズムは、国際貢献のための仕組みであると同時に、クレジットを取得すれば国内排出量から同量を相殺(オフセット)できるから、各国の削減目標達成義務を履行するための仕組みでもあった。
 経産省報告書は、CDMやJCMのようなクレジットの取得自体を国際貢献の目的としない。そうではなく、円借款のようなクレジット対象外のプロジェクトもその削減量を「見える化」し、国際貢献量そのものを競うゲームを仕掛けるべきだとする。
 一方でパリ協定はプレッジ・アンド・レビュー方式を採り、中期目標の策定とその達成は各国の任意であり、クレジットを購入して国内排出量をオフセットしてまで目標を達成すべき義務はなくなった。そうだとすると国際貢献には特にメリットがなく、かえって国内対策の努力が殺がれるから、むしろ手を引いて国内に専念すべきとも考えられる。
 しかし経産省報告書では、国際貢献に先立って、まずは国内対策の実施を大前提とすべきとの考え方を「本末転倒」だと強く批判する。我が国の温室効果ガス排出量は世界の2.7%に過ぎない。地球温暖化問題の本質的な解決には世界全体の削減が必要であり、我が国の有限なリソースを戦略的に活用して、国際貢献と国内削減を両立させることが重要だとする注8)
 これに対し環境省ビジョンでは、世界全体に占める排出量の割合に応じて国内排出削減への取り組みの強度を変えるのであれば、日本よりも排出量の少ない国々の排出量を積み上げると世界の4割にのぼるから、パリ協定の目標を達成できなくなってしまう注9)。気候変動対策は「科学に基づき必要とされる取組」注10)である。我が国は世界に率先してこれに取り組まなければならない責任ある立場なので、国内削減を大前提とすべきだとする。

注1)
環境省ビジョン6ページ。
注2)
経産省報告書5ページ。
注3)
地球温暖化対策計画(平成28年5月13日閣議決定)
注4)
環境省ビジョン70ページ。
注5)
経産省報告書62ページ。
注6)
Clean Development Mechanismの略。開発途上国で行われる排出削減プロジェクトの実施を先進国が資金的、技術的に支援し、国連が認証した排出削減量を証書(クレジット)にする。先進国はこれを購入し、登録簿上、償却することで自国の排出量から相殺(オフセット)できる。
注7)
Joint Crediting Mechanismの略。日本と開発途上国の二国間で協定を結び、排出削減プロジェクトを実施する。プロジェクト認証等は二国間の委員会で行い、国連を通さないことで迅速化や柔軟化を図るとする。
注8)
経産省報告書24ページ。
注9)
環境省ビジョン41ページ。事務局原案にあった「国内対策が大前提」との文言は一部委員からの批判を受けて削除されたが、修正後の39ページの(2)見出し「国内対策に加え世界全体の排出削減への貢献する日本」との書きぶりは、基本的考え方が依然変わっていないことを示す。
注10)
環境省ビジョン20ページ注22。

(2)2050年の未来は将来世代が決めるもの

 ここで問題になっているのは2030年度の中期目標における国際貢献と国内削減の関係ではなく、世紀半ばの長期の話である。
 そこで未来の我が国を想像するに、極限まで国内削減の努力を講じ、これ以上削ってしまえば低炭素型製品を世界に供給する責任を果たせず、かえって世界の支障になる場合には、国際貢献を優先すべきだろう。逆に我が国が衰退し、国際貢献の意思と能力を喪失すれば、国内削減を優先するだろう。
 パリ協定の考え方からすれば、2050年度に向けての中期目標は2035年に国連に提出し、これを2040年に更新すると想定される。中期目標は国際約束としての性質があるが、長期低排出発展戦略はそうではない。長期戦略で掲げた目標と中期目標で、結果として同一の数字になることは保証されない。この決定は将来世代に委ねられるものであり、今から決めつけることはできない。
 よく読むと、経産省報告書では国際貢献にかまけて国内削減の手を抜くことを提案している訳でなく、環境省ビジョンもパリ協定で国際貢献はもうメリットがないからこの際撤退すべきだと言っている訳でもない。両省の主張にはあまり違いがないように見受けられる。いずれの国家も自国のことのみに専念して他国を無視してはならない注11)。我が国は、国際貢献と国内削減の二兎を追う意思と能力を備えた世界でも限られた国の一つである。両方とも重要なのは当然である。

3 カーボンバジェットの何が問題か

(1)ビジョンと報告書の比較

 カーボンバジェットの考え方は、長期戦略や中期目標の設定及び進捗を評価する方法の一つとされる。ここにも両省の差が現れている。
 環境省ビジョンでは、二度目標の実現に向けては世界の累積排出量の増加を早期に抑制することが必要であり、我が国でもカーボンバジェットを導入し、これを効率的に使いながら大幅削減に向けた取組を進めていくべきとする。このためカーボンバジェットを踏まえて中期目標の確実な達成を目指し、長期的な取組に係る計画が別途立案された場合には、当該計画に基づき厳格に進捗管理すべきとする注12)
 これに対し経産省報告書では、気候感度や吸収源の不確実性を考慮すると科学的に世界全体の化石燃料の消費上限は画定できず、国際政治的にも各国別に割り付けることはできない。かえって排出枠の取り分を巡って歴史的責任論を惹起して先進国と開発途上国の対立を招くことから、パリ協定でも議論の上で否定されたとする注13)。我が国で長期的な取組に係る計画を作ることにも消極的である注14)

(2)もしもカーボンバジェットを採用していたら

 パリ協定でカーボンバジェットが否定され、人為的排出と吸収のバランスを目指すことで合意したのだから、この論点は政治的には決着しているはずである。何が問題になっているのだろうか。
 環境省ビジョンに従ってカーボンバジェットの考え方を取る場合、排出量を80%削減させるという長期目標を達成するには、2050年からバックキャストして10年毎の中期目標を定めることが考えられる。これは相当野心的な数値となるだろう。2013年度から再スタートを切るとすれば、2030年度は37%削減に当たるはずである。
 実際、1990年比で2020年に20%削減、2030年に40%削減するEUの現行の中期目標は、京都議定書第一約束期間の2010年から2050年までの40年間で80%削減するという長期目標からバックキャストされたことが明らかである。また、2005年比で2025年に26%から28%削減するアメリカの中期目標は、2020年に16%削減した上で2050年に80%削減することからバックキャストして、30年間で残余の64%を削減するものである。
 一方で我が国の2030年目標は、部門毎に削減対策を積み上げて、エネルギーミックスと整合性をとった上で、2013年度比26%削減を算出している。バックキャストか積み上げか、欧米と日本でアプローチが真逆である。だからといって我が国の中期目標の達成が容易とは思えない。再エネにせよ原子力にせよ、無理ではないもののハードルは相当高い。
 仮にカーボンバジェットの考え方で中期目標が設定されたら、今頃どうなっていただろうか。我が国では、電力等のエネルギー転換部門はエネルギー起源CO2排出の4割を占める。中期目標を確実に達成するには、まずは原子力発電所の再稼働を強行することが最も限界削減費用が安い。再エネも日照や風況の良い所に土地収用をかけ、アセス手続を免除する。産業部門では排出量取引を導入することにより、確実に特定の排出量に抑制することが考えられる。運輸、家庭、業務その他部門では炭素税を導入することにより、省エネが思わしくなければ税率を上乗せし、容易に消費できなくすることが考えられる。
 しかし、これらは国民の理解が到底得られないだろう。

(3)地球温暖化対策と他の政策のバランスが争点

 このように「科学の要請」を錦の御旗に机上で計画をひねり出すと、社会経済の実態とかけ離れた目標を取らざるを得なくなり、これを達成するため柔軟性が損なわれて、地球温暖化対策を他の政策よりも優先するような悪魔的選択が迫られるおそれがある。賢明な国民は最終的に不合理な選択をしないだろうが、その過程では地球温暖化対策の進め方をめぐる国民的対立と政治的不安定を伴うおそれがある。
 例えばEUでは、28か国の中でイギリスは他国よりも多い削減が期待されていた。これに対しメイ首相は気候変動エネルギー省を着任真っ先に廃止し、イギリスがEUの犠牲にならない姿勢を示した。このためEUがイギリス離脱後の27か国でも全体目標を堅持するのであれば、イギリスが抜けた穴をどこか他国が埋めなければならない。これが現実には難しいからと全体目標引下げで妥協するのであれば、EUは排出削減ポテンシャルが多い国に依存して自らの負担を減らそうとする国の寄せ集めに堕する。国境の垣根を取り払い、互いに補ってシナジーを生み出し、高い目標を追求するという理想がナショナリズムの前に屈したことになる。
 またアメリカでは、電力部門での排出量取引や石炭火力発電所の規制を含むクリーン・パワー・プランについて、トランプ新政権の掲げるエネルギー政策や産業政策と一致しないことから、撤回検討を命ずる大統領令が3月に発出されている。同プランはオバマ旧政権の地球温暖化対策の中核だったから、パリ協定残留の結論いかんに関わらず、中期目標は見直しを免れないだろう。
 このようにカーボンバジェットの考え方をとった欧米では、2050年80%削減からバックキャストして野心的な目標を立ててみたものの、他の政策との矛盾が露呈して、早くも軌道修正が迫られている。カーボンバジェット論争の本質は実は、気候科学の真贋でも国際交渉における有利不利でもない。グロスで削減するのか、ネットでゼロにするのかでもない。地球温暖化対策と他の政策とのバランスという、価値観に根ざす問題なのである。

注11)
日本国憲法前文第3段落。
注12)
環境省ビジョン77ページ。
注13)
経産省報告書13ページから14ページ。
注14)
経産省報告書11ページ。

次回:「長期低排出発展戦略の争点(その2)」へ続く