トランプ政権のパリ協定離脱を整理する

──その真意と影響は?

竹内純子
国際環境経済研究所理事・主席研究員

（「環境管理」からの転載：2017年7月号）

　米国のトランプ大統領は6月1日午後3時（日本時間2日午前4時）、ホワイトハウスのローズガーデンで演説し「パリ協定」からの脱退を宣言した。政権内部でも残留派と離脱派が鋭く対立し、リーク合戦の様相を呈したメディアの報道も直前まで続いた。離脱したこと自体はトランプ大統領が選挙キャンペーン中の公約として掲げていたことを実行したものであり、大きな驚きはない。オバマ政権が掲げた削減目標を履行しないことは、本年3月に国内対策を見直す大統領令に署名していることからも明らかであったし、COP21で表明された米国の「緑の気候基金（GCF）」に対する30億米ドルの拠出の内、既にオバマ政権下で2回に分けて拠出された10億ドルを除く20億ドルの拠出は全く期待できないことも明らかであった。
　しかし、演説の中で「再交渉」「再加入」という含みを残した真意や、今後具体的にどのような手続きで離脱するのかについては全くクリアになっておらず、離脱の影響がどこまで及ぶのかは定かではない。詳細は今後政権内での議論の進展を待つしかないが、今の時点での整理を試みる。

トランプ氏の真意はどこにあるか

　トランプ政権はなぜ離脱という判断に至ったのか。大統領が演説の中で強調したように、中国やインドなどと比較して米国が過度な負担を負うものだというなら目標や資金の拠出額を見直せばよい話である。パリ協定はいわば「国際的自主行動計画」であり、少なくとも明示的には目標の引き下げを禁じてはいない（本連載第14回「カーボンバジェットあと1,000Gtは本当か」（当誌2017年6月号）参照）。なぜ「離脱」という選択肢を採ったかについて、協定の構造から合理的に説明することは難しい。
　要は「公約を守り、国民を守る大統領」であることを誇示するには、離脱以外の選択肢は採り得なかったのだろう。再交渉、再加入という含みを残した言葉を使った理由は、パリ協定という枠組みが不公平で不合理であるがゆえに、離脱せざるを得なかったことを演出するためであり、現段階では本当に交渉のテーブルに着くことを想定しているわけではないと理解するべきであろう。

米国内の受け止め

　まずは、大統領の離脱宣言を巡る米国内の受け止めを整理する。トランプ大統領の演説を受けて、国内各所でこの判断に抗議する市民のデモが行われたほか、州や都市など自治体、企業CEOなどからも多くの反発の声が挙がった。
　大統領の演説を受けて、パリ協定支持を訴える“United States Climate Alliance”は本稿執筆の6月7日時点で13の州が参加を表明しているほか、同アライアンスにも参加するハワイ州は6月6日、知事がパリ協定遵守に向けて州全体のGHG削減に向けた戦略とメカニズムを拡大することなどを定めた具体的な二つの法案にサインした。こうした動きは産業界にも波及しており、ビジネスリーダーとしてトランプ政権の経済諮問委員会に参画していたElon Musk氏（電気自動車大手のテスラや宇宙開発企業であるスペースＸのCEO）や、大統領戦略政策フォーラムのメンバーであったRobert Allen Iger氏（ディズニーのCEO）は、演説が行われた6 月1 日中に共にTwitterを通じて、委員会・フォーラムから身を引くことを明らかにしている。パリ協定遵守に向けた活動を続けていくと宣言するプラットフォームである「We are still in（我々はまだパリ協定に留まっている）」には続々と企業や投資家、市長などの賛同が寄せられている。ワシントン・ポストとABCニュースが行った世論調査によれば、米国の離脱に賛成するという回答は28％に留まったのに対して、反対は59％に上ったと報じられている^注1)。
　こうした大統領の離脱宣言に反旗を翻す動きを歓迎し、全米の潮流であると報じる向きが強いが、これも米国の世論の一つでしかないことには留意が必要だ。少なくとも、パリ協定という象徴的なものに対する思い入れが、即ち米国民の温暖化対策に対する意識と捉えるべきではないだろう。
　先述した世論調査の結果でも、共和党支持層では賛成６７％、反対２５％と賛成が大きく反対を上回っており、5月には約22名の共和党議員からトランプ大統領に対して公約通りパリ協定を離脱するように促す書簡が送られている^注2)。大統領は自身の支持基盤の意向をくみ取り、離脱の判断をしたのである。
　単純な数の比較ではあるが、オバマ政権のクリーン・パワー・プランに対する訴訟に参加した州は27に達していた。それは“United States Climate Alliance”に参加する州の倍以上である。また、トランプ大統領は今年3月28日に、オバマ政権下で導入された温暖化対策を全面的に見直し、国内のエネルギー資源（特に石炭、石油、天然ガス、原子力）の利用を阻害するすべての環境規制や政策を見直すよう関係省庁への要請する「エネルギー自立と経済成長の促進に関する大統領令」に署名した^注3)が、このことに対する抗議の声はそれほど聞こえてこない。同国の温室効果ガス削減には、この国内対策の見直しのほうが大きく影響するにもかかわらずだ。産業界の認識についても、業種ごとに大きく異なる。グローバルに展開しそのブランド力を世界的に維持しなければならないICT系や小売業などの動きは米国産業界の一部であることは認識しておかねばならないだろう。

写真1/「温暖化防止の効果はわずかだ」と主張── パリ協定からの離脱を表明するトランプ米大統領
（写真提供：時事通信社）

国際社会の受け止め

　国際社会からは当然のことながら、離脱宣言に対して多くの失望の声が寄せられている。ドイツ、フランス、イタリアなど欧州諸国の首脳はいち早く「パリ条約を迅速に実施するための最善の約束を再確認する」と米国とは一線を画する姿勢を明らかにしたほか、日本も関係閣僚が粘り強く翻意を促していく旨発言している。
　また、トランプ大統領が「再交渉」について言及したことを受けて、UNFCCC事務局は195か国が署名し既に146の国とEUが批准も済ませたものであり、再交渉の余地などないとウェブ上でコメントしている。

パリ協定は京都議定書の二の舞か

　トランプ大統領の演説を聞きながら、京都議定書から離脱したブッシュ政権を思い出していた方もいるだろう。米国の離脱は京都議定書のカバー率にも大きく影響し、その後多くの国が第二約束期間への不参加を表明する一因となった。パリ協定の求心力が懸念されるところではあるが、京都議定書の轍を踏まぬよう、パリ協定は各国の自主性を前提としている。各国が米国の離脱に続くとは考え難い。
　しかし他の批准国が今後目標引き上げなどを行うモーメンタムが削がれることは懸念される。中国を例に考えれば、米国が離脱というドラスティックな手段を採ったことで、対比として、中国は現在パリ協定に提出している目標を達成するだけでも高く評価されることになるだろう。しかしながら、「2030年頃にCO₂排出量のピークを達成する」という同国の目標が野心的であるかは疑問のあるところであり、これをさらに引き上げていくことが期待されていた。離脱という「派手な悪行」の前に、健全な努力に向けた適切なプレッシャーが働きづらくなることが懸念される。
　もう一つ懸念されることは、今後行われるパリ協定のルール策定に関する議論において、中国等の新興国や途上国の声が大きくなるであろうことである。パリ協定の中にも先進国と途上国の二分論を潜り込ませようとする声は途上国から根強く出されており、今後2018年のCOP24に向けて、米国が交渉の最前線から離れることの影響は避けがたいだろう（なお、米国交渉団が本当に「不在」になるか否かは、離脱の方法にもよる）。今後パリ協定が先進国と途上国の二分論の世界に先祖返りしてしまえば、次の政権においても米国の「再加入」が遠のいてしまう上、パリ協定の主旨からも遠ざかることとなる。

注1）: https://www.washingtonpost.com/news/energy-environment/wp/2017/06/05/post-abc-poll-nearly-6-in-10-oppose-trump-scrapping-paris-agreement/?utm_term=.62dd05d1a7a2

注2）: https://www.inhofe.senate.gov/download/?id=E1E34574-5655-42AA-92E8-0D23DC8C33BA&download=1

注3）: https://www.theguardian.com/environment/2017/mar/26/trump-executive-order-clean-power-plan-coal-plants

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どう離脱するのか？

　演説のなかでは具体的な離脱の方法については触れられていない。パリ協定の離脱には大きくいえば二つの選択肢があり、一つはおおもとの気候変動枠組条約からの脱退である。時間は1年しかかからず、パリ協定からも自動的に離脱することになる。大統領の就任期間中に十分間に合う上に、根っこから一切の関係を断つことになるため、最悪の選択肢として警戒せねばならないが、再加入、再交渉という言葉を使っていることやその後の政権高官の発言をみればこの選択肢が採られる可能性は低いだろう。
　もう一つはパリ協定からの離脱であるが、パリ協定28条により発効から1年後に通告が可能となり、正式に離脱するのは通告から3年後であるので、いまから3年半の月日を要する。このパリ協定からの離脱については、大統領の一存で通告するのか、あるいは上院に送付してその判断によって通告するのかでその後の影響は異なる。パリ協定の受諾を一存で決めたオバマ大統領の勝手さを否定することに重きを置くのであれば、あるいは、もしトランプ大統領が、温暖化国際交渉で米国に不利なルールなどがつくられないように監視するために気候変動枠組条約の枠組みの中には残ることを選択した上で、米国民が「不公平な負担」を負うことを将来的にも避けるようパリ協定離脱を「レガシー」として遺すことを望むのであれば、上院に送付することを選択するのが合理的な判断であろう。筆者がボンの補助機関会合でインタビューした米国の研究者の表現を借りれば「上院にパリ協定を殺させれば、次の政権でも米国の復帰は相当難しくなる」からだ。
　とはいえ、トランプ大統領はことこのパリ協定に関して合理的な判断を求めているわけではなく、「公約を守り、国民を守る大統領」として大統領の一存で通告を行うことに拘る可能性もある。
　前例がほとんどなく、大統領と議会の権限のあり方に踏み込んだ問題であるため非常に複雑ではあるが、電力中央研究所社会経済研究所の上野貴弘主任研究員の「トランプ大統領のパリ協定脱退表明について⑵─脱退方法（特に「上院送付」による方法）についての考察─」^注4)に詳しいのでぜひ参照いただきたい。

米国のGHG削減への影響について

　トランプ政権下において、米国のGHG削減はどの程度進むのであろうか。そもそも、オバマ政権時代に掲げた「2025年比▲26～28％」はクリーン・パワー・プラン等当時の施策の効果をすべて足し合わせても達成不可能と見込まれていた。次の政権で追加的な政策が導入されることを前提とした目標を掲げ、それを大統領の単独行政協定で受諾したオバマ政権の判断自体が無理筋であったとはいえるだろう。
　政権交代により米国の削減が鈍化することが懸念される一方で、シェール革命による石炭から天然ガスへの燃種転換および再エネの価格低下による導入加速は今後も継続すると見込まれる。筆者が本連載2017年4月号に寄稿した「経済成長とCO₂排出量のデカップリングを考える──米国オバマ政権の「成果」を問う」^注5)でも指摘したとおり、オバマ政権下で米国が経済成長とCO₂排出削減の両立に成功した理由は、シェール革命による燃種転換によるところが大きく、それはトランプ政権下でも変わらないからだ。米国の温室効果ガス排出量の見通しとして、現在の政策を前提とすれば、2005年比で2025年には15～18％減、2030年には14～19％減になるとの試算もある（Rhodium Group “Taking Stock 2017:Adjusting Expectations for US GHG Emissions”）。
　また、金融業界でESG投資あるいは化石燃料関連資産に関する情報開示を求める動き（TCFDなど）も活発になってきており、低炭素化の流れが止まるとは考え難い（本連載2016年8月号に寄稿した「気候変動を動かす金融・投資の動き」^注6)を参照）。5月にドイツのボンで開催された補助機関会合で参加したTCFDに関するサイドイベントでは、まだ議論が成熟していないという感触は受けたが、この流れが止まるものでもない。
　米国の動向については、パリ協定離脱そのものよりも国内政策とそれを裏付ける予算配分をみる必要があるが、2018年度の予算教書が本年3月16日に公表され、5月23日に社会保障や医療保険等の予算を含んだ全体版が公表、議会に提出されたところである。民主党からだけでなく、共和党内からも予算教書に対しては批判的な意見も出ていることから、教書案とはかけはなれた予算編成になるかもしれないが、政権の方向性を理解するために予算教書の概要を整理しておきたい。
　トランプ大統領は「国民の安全」を最優先にすると表明している通り、国防省や国土安全保障省など国防安全保障予算は増額されている。そのあおりで最も削減されたのは環境保護庁（EPA）で前年度比▲ 31％、25億ドル削減の57億ドル、エネルギー省（DOE）も▲6％、17億ドル削減の280億ドルとされている。しかし削減されたのは主として研究開発の後期段階あるいは普及への支援であり、基礎・基盤研究への支援は継続されているものが多い。「小さい政府」として連邦政府がやらねばならないことと州政府や市場に任せるべきことを明確に区分したといえるだろう。
　DOEの原子力関連予算を例にすれば、オバマ政権がストップをかけたユッカマウンテンの放射性廃棄物最終処分場の安全審査への予算は確保されており、ユッカマウンテン計画は連邦政府として再開する意向であることが予算の面からも裏付けられている（国家安全保障局の予算は11％増加）。一方で、官民共同で研究開発に取り組み、既に導入段階に入りつつある小型原子炉（SMR）の研究開発関連では引き続き予算が確保されているものの、許認可に関する支援プログラムは打ち切りとなっている。
　トランプ大統領が離脱を宣言した演説のあと、環境保護庁（EPA）のプルイット長官が行った説明では、米国が2000年代以降18%削減に成功したこと、これは規制によってではなく技術革新で実現した成果であり、削減を目指す国にイノベーティブな技術を輸出し、適用することにアメリカの努力を振り向けることが強調された。技術開発により世界での削減に米国が真剣に取り組むのであれば歓迎すべきことであろう。日本の目指す方向とも一致しており、日米の協力のあり方のヒントもここにあるかもしれない。

日本の採るべき対応

　すでに政府が表明している通り、機会をとらえて米国の「再加入」を促すことは当然求められる。しかしトランプ大統領がなぜ離脱したのかを考えれば、それが容易ではないことは簡単に想像がつく。国際社会と協調しつつ、「やるだけやってみる」しかないだろう。その上で、トランプ政権と協調できることはなにか、トランプ政権の次を見据えて何をしておくべきなのかを考える必要がある。わが国に求められる視点を三つに整理したい。

（1）国際交渉の戦略再構築
　離脱に要する3年半の間、米国は正式にはパリ協定加盟国ではありつづけるのであろうが、ルールづくりでの交渉での発言権は相当低下することとなる。その間にパリ協定がその本来の主旨を逸脱し、先進国と途上国の二分論の世界に戻ることを認めるような制度になってしまえば、次の政権においても米国が復帰することは難しいだろう。ルール策定の議論において、日本を含めてこれまで米国と共同歩調をとって交渉に臨んできた国が果たさなければならない責任は重い。

（2）米国との技術開発協力の途を探る
　温暖化対策を進めるのは国連交渉の場に限られたことではない。今世紀後半のカーボンニュートラルなど大規模な削減を可能にするためには革新的技術開発が必要不可欠であり、パリ協定にもその旨は記載されている。予算教書からはトランプ政権が技術開発には積極的であることがうかがえるのであり、日米が技術開発において共同歩調を採ることが望ましい。些細な一例ではあるが、産学連携の共同研究等を活発にするため、成果の取り扱いに関する契約のサポート等を充実させることもあり得るだろう。「平成27年度特許庁産業財産権制度問題調査研究報告書」^注7)によれば、企業と大学の共同研究等に関する契約は、契約ひな形通りにはならないケースが多く調整を要するとされる。特許の取り扱い等については国によって制度が異なることもあり、産学連携が国を超えて活発化していくためのベースづくりを充実させることも一案だと思われる。

（3）日本のエネルギー政策の再構築を
　パリ協定を離れて、エネルギー政策の文脈で一つ指摘したい。米国は豊富な化石燃料資源と十分にコスト競争力を持つ再エネを手にしつつある。原子力については、コスト競争の中で淘汰が進むであろうが、州政府等の支援なども検討されており、安価な原子力は一定程度生き残るだろう。エネルギー安全保障上も米国が有利な立場に立つことの国際政治への影響、米国産業界がエネルギーコストの点で優位に立ち競争力が高まることを踏まえておかねばならない。
　特に後者についていえば、日本政府は炭素税の導入等も検討しているが、トランプ政権はどのような炭素税も導入しないとしている。エネルギーコストの差に比べて追加的な炭素税の影響がどれほどか、税制中立等で影響を抑制することができないか検討が必要であるが、日米の製造業のエネルギーコスト負担の拡大については注意が必要である。第5次エネルギー基本計画策定の議論において必要な視点として付言したい。