緊急提言 【提言2】

—COP21:国際交渉・国内対策はどうあるべきかー


国際環境経済研究所前所長


※【提言1】はこちらから


Ⅰ 気候変動交渉の本質とCOP21 での合意を見据えた交渉戦略を

提言2

気候変動交渉は「武器なき経済戦争」。各国とも、自国の約束が野心的に見えるよう工夫をこらし、政治的・外交的な優位を築いて、自国への負担を回避することが交渉の戦略目標。日本も国益を見据え、したたかに交渉に臨め。
ボトムアップ型の合意が持続可能になるための必要条件は、各国が約束した政策を確実・着実・誠実に実行に移すことが相互に検証・確認され、約束実行に相互信頼が醸成されること(= cheating がないこと)。相互信頼の基礎が築けなければ、対策の上積みに向けた国際交渉も不可能であるし、対策の上積みがもたらす国民負担増について、国内でコンセンサスを得ることも難しくなる。
実行される対策が確実に削減効果をあげていることが重要なのであって、様々な変数や外的事情に左右される数値目標の達成自体は本質的な要素ではない。京都議定書のような数値目標至上主義では、目標達成の目途が立たない国は離脱するし、そもそも達成しなければならないとなれば、より低い数字を出すことが合理的である。これは各国間の相互不信をもたらし、野心レベルを低下させる構造である。
先進国間での削減目標の大小や横並び比較にとらわれた議論は、今回の交渉の本質から全く外れた前時代的(京都議定書時代の)発想。重要なのは努力の公平性であり、目標値の水増しや一人歩きは厳に避けるべきだ。むしろ、今後は国内における温室効果ガスの「削減」以外にも政策目標が広がりを持つ可能性が高く、日本の貢献も多様な形で行うべし(提言3参照)。

<武器なき経済戦争の実態>

温暖化は個人、企業の日常の経済活動が地球全体の環境に悪影響を及ぼす最大規模の「外部不経済」である。温暖化対策のコストは各国で生じ、温暖化防止の便益は全地球規模に及ぶ。逆に、「温暖化しない地球」はその便益を享受することについて、特定の国を排除することはできない。こうした構造が「コストはできるだけ他国に、自国は便益だけを享受」=「フリーライダー」を生み出し、各国が冷徹に国益を計算して交渉に臨んでいるのは、その構造ゆえであるということを正しく理解しなければならない。
気候変動交渉において各国が追求する国益は様々である。EUは自分たちに有利な1990年基準をフルに活用して※3、一見野心的に見える目標を出すことで温暖化防止のリーダー的役割を演出している。その裏にあるのは、先行的に作り出したEUETS型の炭素市場と金融取引の枠組みを世界に広げたいという思惑である。
米国は2000年代に始まったシェール革命による温室効果ガス低減とエネルギーコストの低下という二重の配当を活用し、温暖化防止への貢献というオバマ政権のレガシーを残そうとしている。同時に新枠組みを、手ごわいライバルとなりつつある中国に比して相対的に不利なものにならないようにすることは国内を説得する上で死活的に重要である。
これに対して中国は「削減目標はともかく、せめてピークアウト時期を示せ」という先進国からの要請を再三拒否してきた後で、ようやく2030年頃までにピークアウトするという見通しを打ち出した。しかし今後の中国の温室効果ガス排出については、中国国内を含む多くの研究機関が、現状の政策を継続することで2030年ごろまでにピークアウトすると予想している。期待値を低めにコントロールしておいて、自然体に近い形の目標を外交的に「高く売った」のである。
共通しているのは、各主要排出国ともに、自国の経済負担が相対的に不利にならないよう細心の注意を払いつつ、基準年その他を駆使して格好いい姿を見せようとしていることだ。さらに、途上国にとっての国益は、この交渉を通じて自国の経済成長の妨げとなる削減目標を負うことを回避し、先進国にできるだけ削減負担を負わせると同時に、先進国からできるだけ大きな資金、技術援助を獲得することにある。
これに対して、日本国内のこれまでの議論は「高い目標を出すことで交渉にモメンタムを与えるべき」といった、気候変動交渉の実態を無視したおよそナイーブなものが目立つ。「野心的な目標を出せば国際的に名誉ある地位を得られる。無形の国益である」という議論もあるかもしれない。しかし経済的に競合関係にある国々よりも相対的に重い負担を伴う枠組みは、結局、日本の国力を毀損する結果となり、国民の理解も得られず、政治的にも経済的にも持続可能なものとはなりえない。
気候変動交渉は2030年や2050年といった長期の目標を掲げた交渉であり、今後も続く長丁場である。その中で、日本は主要各国と同様に、自国の戦略目標を定め、したたかに国益を追求すべきである。そういう日本の姿を見て初めて、各国とも日本を主要な交渉相手とみなしはじめるのであり、交渉の実態からかけ離れたナイーブな外交ポジションを取っている限り、日本は突出して高い削減目標や巨額の資金の出し手として、いわば国際的な「草刈り場」として扱われてしまうことになるだろう。「武器なき経済戦争」の外交交渉の場では、日本がそうしたパフォーマンスに走ったとしても、他国から冷ややかな目で「よくやるよ」とみられることはあっても、そのような都合の良い相手は尊敬も評価もされないのであり、ましてや同調されることもない。そうした事態を避けるために、日本も必要があれば「ノー」という勇気を持つべきだ。米国にも中国にも絶対に譲れないレッドラインがある。温暖化交渉の戦略を立案する際には日本にとってのレッドラインを定め、交渉の場においてそれを明確に示すことが必要である。カンクンにおける京都議定書第二約束期間への参加拒否はまさしくその事例であり、それがその後のポスト京都型枠組みにむけての交渉の流れを作ったことは既述したとおりである。
日本は今後、各国の国内削減目標ばかりが注目される国連気候変動交渉の相場観を変え、優れた環境技術の途上国への移転・普及や、革新的技術開発による地球レベルでの削減こそが、今後の地球温暖化対策の本質であるという、従来から日本が主張してきた正論を強調し、率先して貢献していくことをPRするとともに、賛同する国を募っていくべきであり、これこそ、まさしく日本の国益に合致した交渉戦略である(後述の提言3参照)。

※3
89年のベルリンの壁崩壊に始まった旧東独や東欧諸国の経済改革によるエネルギー効率の改善と、90年代初頭の英国の北海油田開発に伴う石炭から天然ガスへの燃料転換による大規模な排出削減効果を織り込むことができる。

ページトップへ