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気候変動交渉はなぜ難航するのか?(その1)


国際環境経済研究所主席研究員、東京大学公共政策大学院 教授


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温暖化交渉の風刺漫画

 気候変動交渉に関する風刺漫画は多い。試みにclimate negotiation, cartoonというキーワードで画像検索してみると、あきれるほど多量の漫画が出てくる。そしてそのどれもが、遅々として進まない温暖化交渉を揶揄したものばかりだ。典型的なものを4枚ほど紹介する。

 最初は2007年のCOP13(バリ島)の後に出たもので、交渉官たちが「バリ気候変動会議で合意に達した」とプレスに語っている。しかし何に合意したかというと「他の誰かが温室効果ガス削減をすべきこと」である(!)。

図1

 2つ目は2011年のCOP16(カンクン)の後に出たもので、議長が高らかに会議の成果を紹介している。しかし、その合意内容とは「新たなサミットに向けたアジェンダを進めるための新たな協議を路線に乗せるための詳細な交渉を開始することに合意するための新たなサミットに向けたアジェンダを進めるための新たな協議を路線に乗せるための詳細な交渉を開始することに合意した」という訳のわからないものであり、国連交渉用語に対する痛烈な皮肉になっている。

 3つ目では互いに手をつなぎ合った政府代表たちが「我々は大胆で決定的な行動をとることに合意した!」「そして我々のコミットメントを再確認する野心的な結果に合意した!」と高らかに謳いあげている。しかしそのコミットメントとは「(我々の交渉に対する)期待を2050年までに少なくとも50%削減すること」である(!)。2050年までに温室効果ガス半減という議論が難航していることを揶揄したものだろう。

図2-3

 4つ目は、水中からシュノーケルが顔を出し、「セクション315の1405行目について」「酢だ、蒟蒻だ(英語ではBlah, Bulahh, Bulahhhだが、日本語にすればこんな感じだろう)」「よろしい。2160年までにはCO2排出量を削減できるね?」と言っている。温暖化交渉を延々と続けている間に地球が水没してしまうということだろう。これは漫画の中の話だけではない。温暖化の進行による水没を懸念するモルジブ政府は2009年に水中閣議というデモンストレーションを行っている。

図3-4

 ことほど左様に温暖化交渉に対するフラストレーションは強い。交渉に関与する誰もがフラストレーションを共有しているといっても良い。皆が同じフラストレーションを共有しているのであれば前に進むのだろうが、問題はフラストレーションの方向性が全く異なっていることだ。途上国は先進国が野心的な削減目標を出さないことや途上国への資金、技術移転が進まないことにフラストレーションを募らせ、先進国は今や大排出国となった一部途上国が相変わらず先進国責任論のみを言い募ることにフラストレーションを募らせている。

 2000年~2002年、2008年~2011年と二度にわたって温暖化交渉に関与したが、もともと気候変動交渉には合意が極めて難しい要素がてんこ盛りになっているように思えてならない。そうした要素を自分の経験に照らして順不同で挙げてみたい。

温室効果ガス排出と経済活動全般のリンク

 第1に温室効果ガス排出は、我々のほぼ全ての経済活動(産業、運輸、民生)に及んでいる。したがって温室効果ガス削減をするためには幅広い経済活動への影響を考えねばならない。しばしば、モントリオール議定書に基づくフロン削減交渉がうまくいったことが引き合いに出されるが、発生源が限定され、代替物質も開発されているフロン対策と、発生源がほぼ全ての経済活動に及ぶ温暖化対策ではマグニチュードが違う。温室効果ガス排出と経済成長をデカップルすれば良い、野心的な温室効果ガス削減対策は新たな産業、新たな雇用を生むというグリーン成長の議論があるが、温暖化アジェンダ推進のためのレトリックとしては秀逸かもしれないが、現実はそんなに甘いものではない。この議論に対する最も単純な反証は「それならばなぜ温暖化交渉は難航するのか」の一言である。厳しい削減目標を設定することで経済全体が成長し、雇用も増大するのが本当であれば、各国は競って他国より厳しい削減目標を提示するはずだ。削減目標をめぐる交渉がこう着状態になっていた際、当時の韓国代表は「グリーン成長へのパラダイムシフトを目指すべきだ」と主張するのを常とした。「それならば90年代半ばにOECDに加盟した韓国は何故速やかに附属書Ⅰ国に移行し、厳しい削減目標を設定してグリーン成長の範を示さないのか」と思ったものだ。削減目標で便益を被る産業(省エネ、再生可能エネルギー関連産業など)、雇用はあるだろうし、グリーン成長が目指すべき方向であるとしても、温室効果ガス削減が経済全体でみればコストをもたらすことは厳然たる事実である。この点を「厳しい削減目標は経済にとってプラス」というレトリックで糊塗しても、かえって議論自体のクレディビリティを下げることになると思われる。

削減費用はローカル、便益はグローバル

 温暖化進行による異常気象の被害は低開発途上国や島嶼国等、脆弱な国々に特に重くのしかかる。温室効果ガス削減は、温暖化の進行に歯止めをかけるという意味で明らかにベネフィットがある。問題は、温室効果ガス削減に伴うコストは各国で生じ、そのベネフィットはグローバルに、あるいは脆弱国を中心に享受されることになる。しかも温室効果ガス排出削減は場所を選ばない。どこの国で排出削減を行ったとしても、地球全体のメリットということでいえば中立である。だから、最初の論点とも併せ、ややもすれば最初の漫画にあるような「自国以外の誰かが削減すればよい」というフリーライドの構造を生み出す。
 もちろん、自国内で温暖化対策を行うことがその国自身にとってメリットがあるという議論はある。再生可能エネルギーを推進すれば石油、天然ガスの輸入を代替できるのでエネルギーセキュリティ上のメリットがあるというのもその一例だ。しかし、温暖化防止という価値観を捨象すれば、石炭を活用することで、はるかに低コストで同等以上のセキュリティ上のメリットを得ることができる(石炭には太陽光、風力のような出力不安定の問題がない)。したがって温暖化対策のコストをうやむやにして、温暖化対策のベネフィットをエネルギーセキュリティの観点で論ずることは論点のすり替えに等しい。

マイナス・サムの交渉

 「削減費用はローカル、便益はグローバル」という特質は、通商交渉との本質的な違いだ。二国間や地域間のFTAやEPAの場合、交渉による貿易自由化のベネフィットは参加国間だけで共有される。もちろん貿易自由化によって得をする産業、損をする産業が交渉参加国それぞれに存在するが、全体としては経済厚生がプラス・サムになる。

 これに対して温暖化交渉の場合、ゼロ・サムどころか、地球全体の温室効果ガス排出を削減するというマイナス・サムのゲームである。プラス・サムの貿易交渉ですら、難航しているのだから、マイナス・サムの温暖化交渉がそれ以上にハードルが高くても驚くに当たらない。FTAやEPAのように、二国間、多国間で有志連合を組んで温室効果ガス削減費用を負担して率先して取り組んだとしても、それに伴う便益は参加国のみに帰属しない。通商分野では、FTAに参加しないと貿易自由化のメリットを受けられないというデメリットがあるが、温暖化分野では、有志連合に参加しないとしても経済的なデメリットはない。炭素関税のような形でアウトサイダーに経済的デメリットを課すという議論もあるが、WTOとの整合性に疑義があるし、報復も招きかねない。要するに「排出はするが、コストは負わず、それに対するディスインセンティブもない」というフリーライダーが可能ということだ。「それを防ぐために国連で世界政府的な枠組みを交渉しているのではないか」という反論があるだろう。しかし、その交渉にはフリーライダーも参加していることを忘れてはならない。全員一致を旨とする国連交渉でフリーライダーにディスインセンティブを与える枠組みを合意できるだろうか。

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