電力の低炭素化をどう図るか

── 自主的枠組みへの期待と課題

竹内純子
国際環境経済研究所理事・主席研究員

（「環境管理」からの転載：2016年9月号）

　電力の低炭素化は、わが国がパリ協定の下に掲げた目標「2030年には2013年比マイナス26％」達成の重要なカギである。電力の排出係数はすべての需要部門の排出量に影響を与えるため、電力事業者は「電気事業低炭素社会協議会」を設立して排出係数目標を共有し、その実現に向けて自主的に取り組んでいくこととしている。政府は「長期エネルギー需給見通し」（以下、エネルギーミックス）の達成をより確実にするため、発電段階では「エネルギーの使用の合理化等に関する法律」（以下、省エネ法）を、小売り段階では「供給構造高度化法」（以下、高度化法）を適用し、電力事業者の自主的取り組みを支えていく。しかし現状の実績をみれば、省エネ法及び高度化法で求められる基準を達成することは相当にハードルが高い。電力の低炭素化に向けた取り組みへの期待と政策の課題を整理したい。

はじめに

　2030年目標は、政府が描いたエネルギーミックスがその前提であり、わが国はまずその達成に向けて努力しなければならない。しかし電力については、システム改革が進展し電力業界の事業環境が大きく変化しているため、達成に向けてはこれまでとは異なる取り組みが必要となる。
　従前、既存電力会社と特定規模電気事業者（以下、新電力）はそれぞれ個別に温暖化対策に取り組んでいた。保有する設備の規模や種類が全く異なる事業者が協働して取り組むことの難しさや抵抗感があったためと思われるが、2015年7月には業界全体で「排出係数0.37kg-CO₂/kWh（使用端。2030年度）」という目標を掲げ、本年2月には達成に向けたプラットフォームとして「電気事業低炭素社会協議会」（以下、協議会）が設立された。本年7月13日時点で合計42社が参加しており^注1)、今後は各参加事業者および協議会全体で低炭素化に向けた取り組みのPDCAサイクルを回し、目標達成に向けた取り組みを継続的に高めていくこととなっている。
　政府は事業者の自主的取り組みを前提に、省エネ法および高度化法によって目標達成を支えていくこととしている。しかし近年の実績からみれば、旧一般電気事業者のうち省エネ法の目標達成に近いのは3社のみである。これは現在の保有設備の制約を示しており、他の電力会社が目標達成するには、最新のLNG火力の新設やリプレースが必要となる。システム改革と再エネの大量導入が同時に進めば高効率火力発電への新設・リプレース（建て替え）投資が積極的に進むとは考え難い状況において、どのように発電段階での高効率化を促進していくのであろうか。
　また高度化法については、再生可能エネルギーのみを販売する小売り事業者以外は、原子力発電所が稼働しその電源を調達できるか否かによって大きく左右される。しかし原子力発電は、事業者の責に帰すことのできない事情によって稼働・不稼働が左右される状況が続いており、小売り事業者に低炭素電源比率を課しても、原子力発電による電気という「玉」を確保することがそもそも困難である。確保できたとして、小売り事業者が原子力発電の電気を市場で調達することを可能にする必要があるが、原子力事業のリスクも含めて公平に配分し得る制度設計は可能であろうか。
　達成に向けたハードルが高い現状をみれば、現在の自主的枠組みを基本とする枠組みから規制的手段の導入に議論が転じていく可能性が高い。しかし自主的取り組みを前提とした枠組みは、電力システム改革との整合性や国際枠組みの転換、長期的な温暖化対策に必要な技術開発に向けた投資の確保など様々な観点から堅持すべきである。今後わが国のエネルギー政策を具体的に設計してくにあたって必要な視点は、①政策のフィロソフィーを明確にすること、②小売り事業者に省エネへのインセンティブを付与すること、③原子力発電に関する議論から逃げないことだと考える。

共通目標の設定

　2015年7月に既存電力会社と新電力有志によって策定された電力業界全体の低炭素社会実行計画は、

①: 2030年度に排出係数0.37kg-CO₂/kWh程度（使用端）を目指す。
②: 火力発電所の新設等に当たり、経済的に利用可能な最良の技術（BAT）を活用すること等により、最大削減ポテンシャルとして約1,100万t-CO₂の排出削減を見込む。

ことを掲げている。
　①については政府の掲げたエネルギーミックスの数字と整合するよう、2030年度の電力由来のCO₂排出量（3.6億t-CO₂）を2030年度の電力需要想定値（9,808億kWh）で除して算出されたものである。この目標達成に向けて設立された協議会には、既存電力会社と新電力の計42社（2016年7月13日時点）が参加し、会員事業者の販売電力量は全体の99％以上を占めている。
　各事業者がそれぞれの事業形態（小売り、発電など）に応じて個社の取り組み計画を策定、実行に向けて取り組むと同時に、協議会全体で各事業者の取り組みを確認、評価及び支援を行い、必要があれば計画変更の要請等を行うこともある。さらに、経団連第三者委員会および政府の産業構造審議会資源・エネルギーワーキンググループ等の第三者評価を得ていくことも定められている。

政府の役割

　政府はエネルギーミックス達成の結果責任を負う。そのため、省エネ法によって発電事業者に火力発電の高効率化を求めるとともに、高度化法によって小売り事業者に低炭素電源の調達を義務付け、合わせ技によって排出係数0.37kg-CO₂/kWh程度という目標達成を支えるとしている。省エネ法においては、新設される設備に対してクリアすべき効率基準を設定するとともに、事業者単位でクリアすべき効率基準を定めて発電効率の向上を図る。高度化法においては、全小売り事業者を対象に調達する電源の44％を非化石電源、すなわち再生可能エネルギーもしくは原子力発電にすることが義務付けられており、経済産業大臣が指導・助言、勧告、命令をすることが認められている。共同達成も認められているが、その詳細は明らかではない。

図１／電気事業者の自主的な火力効率化の枠組みと支える仕組み
（出典：エネルギー白書 2016^注2)【第 133-1-3】）

　省エネ法はオイルショックを契機に昭和54年に制定され、工場等（工場又は事務所その他の事業場）、輸送、住宅・建築物、機械器具等の各分野において、燃料、熱、電気の利用の効率化を促進してきた。オイルショックというエネルギーの量的不足をきっかけに導入されたため、電力でいえばこれまでkWhの節減が目的とされていたが、東日本大震災によって設備（kW）利用の平準化を目的とした措置も講じられる改正が行われた。
　高度化法は、電気やガス、石油事業者といったエネルギー供給事業者に対して、非化石エネルギーである再生可能エネルギー及び原子力の利用拡大と化石燃料の有効利用を促し、エネルギーの安定供給を確保することが目的としたもので、平成21年に制定された。これまでに適用された事例としては、構造的な内需減退に直面した石油業界に対して、製油能力削減を求めることで需給調整に乗り出した例がある。一定期間のうちに製油所の生産性を向上させることが義務化され、物流や販売網の効率化も求められたことで、石油業界の再編につながったものである。