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電カシステム改革は好機か

―電事法改正案は前通常国会で廃案に―


国際環境経済研究所前所長


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月刊エネルギーレビュー2013年9月号からの転載)

 先般の通常国会では、最終日の政局的な駆け引きの中で、電カシステム改革を進めるための電気事業法改正案が廃案となってしまった。茂木経済産業大臣は、引き続き臨時国会での成立を目指すべく、同改正案を国会に再提出する構えだ。
 今次のシステム改革は相当大がかりなものであるがゆえに、制度改革の詳細設計段階で慎重な検討が必要だ。にもかかわらず、廃案によって改革プロセスの進行について時間的余裕がなくなってしまった。今後の進め方としては、関係者間で専門的・技術的な検討を十分行える環境と段取りを整えることが重要だ。

電カンステム改革の目的再認識を

 今回の電カシステム改革については、「発送電分離」ばかりがメディアに取り上げられるが、電カシステム改革の目的ではなく、単なる方法論だ。今次の電カシステム改革の本質は、電力需給の調整を市場メカニズムに委ねようとすることにある。
 これまでの仕組みでは、電力の供給責任を法的に課された一般電気事業者が電力需要を満たすことを制度的骨格とし、そのために必要な設備形成を効率的かつ確実に実現するために、地域独占や総括原価主義に基づく料金規制、さらには電力債に係る一般担保制度などが用意されてきた。今回の電カシステム改革の狙いはこうした制度構成を一変させ、電力需給は市場で生じる自由な価格変動で自動的に調整されることを前提とし、そうした市場メカニズムが円滑に機能するよう、市場への参加主体を競争的関係に置こうとするものである。
 発送電分離は、こうした文脈で捉えられなければならず、電力市場における競争状態を実現する一方法として位置づけられる。多数の発電事業者と多数のユーザーがそれぞれの間に送電線を引くことは無駄だ。共通の送電網を形成して公共財として管理し、市場参加者がその送電網に自由にアクセスすることができるように制度設計をすれば、より経済合理的な仕組みが構築される。これが発送電分離の意味だ。
 電カシステム改革議論に参加していた専門家達は、こうしたことを当然認識していたはずではある。しかし、この議論が東京電力福島第一原子力発電所の事故以降に巻き起こった反電力会社世論の渦のなかで、民主党政権が政治的な動機で始めたために、議論は電力会社を「切り刻む」というイメージを持つ発送電分離自体が目的であるかのような展開をたどったことは否めない。
 例えば、発送電分離後の送電部門は、公共財管理部門的な位置づけになることから、料金(託送料)は総括原価主義に基づくものになるし、当然(送電網の)独占が認められる組織となるのだが、そうした独占組織や料金規制が残るなどという認識は一般には広がっていない。こうした電力会社にネガティブな感情的反発が残る世論の中で、冷静な制度改革議論ができるかということに大きな疑間が残る。経済産業省の電カシステム委員会の議論でも、電力会社に対する感情的な批判がしばしば行われ、それが場の雰囲気をリードしていった面もあったように思われる。
 送電部門の分離はともかく、発電部門までが小さな会社に分割されていくようなイメージが出口だとすると、化石燃料を全面的に海外に依存している日本の状況を考えれば、発電会社の交渉力が減殺されるような小規模発電会社乱立構造をもたらすような制度改革は、メリットよりもデメリットの方が大きい。上流に当たる燃料調達の世界市場は依然として政治的な要素が大きい。日本国内だけを見て自由化を進めてもローカルな最適化でしかなく、むしろ燃料調達交渉力を減殺することになれば、国富の流出量が増えてしまいかねない。
 「完全競争市場の確立とそこで形成される市場価格によって、資源配分の効率性を高めて社会的厚生を最大化する」という教科書的な発想だけで電カシステム改革を進めようとすると、政策的な視野狭窄を招きかねない。今後の市場設計の詳細を詰める際には、エネルギーを巡る世界の状況がどのように変化していくのかなどについて、政策担当者は広く日配りする必要がある。

電カンステム改革のリスクとは

 電力需給を市場メカニズムに任せていく場合に生じる最も大きなリスクは、発電設備形成が電力需要に対して不足する可能性が大きくなることにある。その理由はいくつかあろう。

(1)
市場においては、供給者と需要者の個別のコストや効用の積み上げによって価格が決まるため、大規模な停電による社会的コストは市場では認識されない。こうした社会的コストを含めて考えれば、市場価格よりも高い価格が実現しなければ、十分な設備形成をもたらすインセンティブは不可能である。
(2)
電気料金は逆進性が高いため、自由化しても政治的には料金規制を行う動機が常に存在する。小売料金の自由化が不完全だったことによって停電が引き起こされたとされるカリフオルニア州の自由化の例は有名だが、今般の経済産業省の電カシステム改革報告書にも、小売全面自由化に関連して「電気料金が不当に高額になるといった事態が生じることがあってはならない」(下線は筆者)といった自由化に矛盾するような記述がある。こうした規制リスクが存在する限り、電源建設のファイナンスには不確実性が伴う(ファイナンスが回収できるために必要なだけ十分に価格が上昇しきれないリスク)ため、設備形成が危うくなる。
(3)
電力システム改革においては、新電力と従来の一般電気事業者とのイコールフッティングが強く意識されている。一般電気事業者が自ら立地コストや規制リスクを乗り越えてまで建設した電源で発電する電気の一定割合を、実質上強制的に新電力に分与されるような制度が恒久化することが予想されるようであれば、設備投資のインセンティブは急速に失われる。
(4)
卸電力市場を活用して、最も効率的で価格競争力のある電源から順番に使用するという発電の最適化を、事業者や供給区域の枠を越えて実現する(広域メリットオーダー)ことが検討されている。これは可変費ベースでの安価な順番が念頭に置かれているが、これでは固定費が回収できないという問題が生じる。設備産業である電力の場合、設備形成のためのファイナンスが最も重要な事業的基礎だ。市場価格が可変費を上回る価格で決まったとしても、固定費は全額回収できる水準になるかどうかは分からない(いわゆるmissing money problem)。さらに市場価格は変動するものなので、長期的な資金確保に必要な市場価格水準が安定的に推移するとは限らない。

 こうした様々な要因から、電力の自由化を進める際には、設備不足問題が顕在化することが多い。これまで各国で自由化が進められた際には、日本を含めてそもそも自由化開始時点で設備が過剰気味だったこともあり(それを余剰なくぎりぎりまで絞り込むことによって社会的厚生が高まると考えるのが自由化)、自由化時の市場制度設計に少々の難点があっても、当初は設備不足問題が深刻化するとは考えられなかった(図―1)。唯一の例外がカリフォルニア州だ。自由化時に生じた電力危機は、前述のように小売料金制度の自由化がなされなかったことに加え、供給設備の余裕が全くない中で自由化を敢行したことが引き金になった可能性が高い。
 翻って日本の現状はどうか。言うまでもなく、原子力発電所はほとんど全て停止しており、今後規制委員会の再稼働に向けての審査がどのように進むか、また断層問題が指摘されているいくつかのサイトはどうなるのかなど、原子力の将来については、依然として強い不透明感がある。さらに、それを補うために、老朽化した火力発電までもがフル活用され、定期検査の繰り廷べなどからトラブルが生じるケースも多くなってきている。
 こうした供給力の絶対的不足は、電源開発のリードタイムの長さを考慮すれば、一朝一夕には解決しない。電カシステム改革を進めるに当たっては、「インフラ中のインフラ」である電力供給の安定性が阻害されるようなことがあってはならず、市場化だけに目を取られて大局を見失うことがないように注意しなければならない。

図1.自由化開始時の設備率


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