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電力会社、国民の負担を最小限にする配慮も

原子力規制委員会の在り方への提言


国際環境経済研究所前所長


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月刊エネルギーフォーラム2013年8月号(No.704)からの転載)

 原子力規制委員会は安全性の確保を任務とし、電力需給や国民経済には関知していない。しかし、行政機関である限り事業者や国民の負担を最小限にすることも任務のひとつだ。原子力発電所の再稼働ではスピード感と合理性を伴った審査を行うべきだろう。

「再稼働の申請」とは?

 新規制基準の施行に伴って、電力各社から「再稼働の申請」が行われたと報じられた。しかし、実際には「再稼働の申請」という法的手続きはない。今回の手続きは、新規制基準に各原発が適合しているかどうかについて、各社が炉規制法上の設置変更許可・工事計画認可・保安規定認可を求めるものであり、その点は誤解がないようにしたい。というのも、「再稼働の申請」というと、今回再稼働し始める原発が、今後定期検査ごとに再稼働する際にいちいち原子力規制委員会(以下「規制委員会」)の許認可を必要とするかのように誤解されてしまうからだ。新規制基準に新たな知見による変更が加えられなければ、定期検査後の再稼働に際して今回のような手続きは不要なのである。
 新規制基準施行よりも前から動いていた大飯原発3、4号機については「新規制施行前から稼働中のプラント」として、事業者が「新規制基準をどの程度満たしているのか把握するための確認作業を、新規制基準の内容が固まった段階で速やかに開始することとし」(原子力規制委員会年次報告)、問題がないと判断されたことから特例的に運転継続が認められている。であれば、他のプラントでも既に新規制基準施行前に再稼働させておけば、規制委員会による確認作業を経て問題がないと判断されたら、運転継続が認められていたはずだったということになる。すると、大飯原発の審査方法を特例ではなく、他のプラントにも適用できる一般原則にすることがなぜ不可能なのか判然としない。
 大飯原発はたまたま旧規制下で運転が認められてきたために、その法的有効性を経過的に認めただけで、次回の定期検査の後は上記の許認可プロセスを経ることが必要としたのだと規制委員会は反論するだろう。しかし、少なくともこの特例的なプロセスで稼働中のプラントの安全確認はできるということを規制委員会自ら証明してしまったのは事実だ。したがって、今後新たなバックフィット事項が生じても、こうした基準適合審査プロセスを基本とし、設置変更許可等の許認可については不要又は最小限にとどめることが可能だということになる。炉規制法(第43条の3の23)は「基準に適合していないと認めるとき」、規制委員会は「必要な措置を命じることができる」と規定しているのみであり、設置変更許可等の許認可手続きに入る前に、規制委員会が基準に適合しているかどうかの実態を確認することが前提とされている。この点から見ても、大飯原発の例を特例ではなく、基本原則とすることは法的にも可能なのだ。
 規制委員会は、安全性の確保だけが自分たちの任務であり、電力需給や経済的な問題については関知しないとの立場を取ってきた。しかし、事業者は電力の供給責任という法的義務を満たすべく原発を運転しているのであり、また規制基準の変更があるたびに資金流出を伴う設備投資を行って対応するわけだから、規制委員会は可能な限り体制を整備し、スピード感と合理性を伴った審査を行う努力をすることは行政機関として当然だ。「安全性はすべてに優先する」ということと、「だからその他の事情は何も考慮しない」ということとは同義ではない。そもそも行政機関である限り、所管法律の施行に当たっては、許認可事業者(ライセンシー)や国民の負担を最小限にとどめることもその任務の一つだという認識がなければならない。規制委員会は学会ではないのだ。

規制プロセスを巡る混乱

 規制プロセスの予測可能性、これが重要だ。予測可能性がなければ、ライセンシーとしては何をどのタイミングでどこまで対応すればよいのか分からず、無駄な作業が発生したり、作業不足が後づけで指摘されたために時間のロスが生じたりすることになる。さらに、規制委員会の正式なプロセスによって決定された結論なのか、あるいは非公式な見解表明なのかが明確でなければ、ライセンシーは右往左往することになる。こうした規制プロセスを巡る混乱は、国民に対して原発に対する不信をあおることになり、規制委員会のそもそもの任務に背馳する。
 その例として第一に挙げられるのが、先にも触れた炉規制法のバックフィット条項に関する基準適合確認プロセスのあいまいさだ。手続きをきちんと政省令に委任していない炉規制法自体の問題でもあるのだが、今回のプロセスは当初田中規制委員長私案(3月19日「原子力発電所の新規制施行に向けた基本的な方針(私案)」)として提示され、それが委員会で了承されたことにはなっている(これも6月4日に国会に提出された規制委員会の年次報告で、その事実が確認された)が、現在に至るまで正式に文書化されているわけではない。原子力規制庁が運用指針を示しているがそれ自体法的根拠は明確ではなく、本来はそうしたものも含めて規制委員会規則として決定すべきものである。また、原子力施設の規制が達成を目指す「安全目標」という重大な項目についても、最終的にどういう内容を含んだどういう文書がどういう位置づけとして決まったのかが正確に把握できる状態にはなっていない。一般的な行政機関での文書取扱い基準に照らしてみれば、重大な瑕疵があると言えよう。
 このように行政的に極めて不適切な状態は看過できない。内外の一般市民が日本の原子力安全規制がどのような手続きで行われているのか調べようとした場合、それが国民の生命財産に関わる規制であるにもかかわらず、これほど不透明な行政手続きになっているとは思ってもみないだろう。炉規制法の改正を含め、早急な対応が必要である。
 こうした正式な文書化には組織としての意思決定システムが正しく構築されていなければならない。しかし、今の規制委員は個人と組織との峻別ができているのかが疑われるような発言が多い。正式な文書化には無関心である一方、インタビュー等では、規制委員会の正式な審議を経ないうちから、その後の審査や評価に予断を与えるような発言が目立つ。活断層調査や敦賀原発の問題についても様々な例を挙げることはできるが、最近の大きな問題は大間のフルMOXについての田中委員長の発言だ。「そもそもが今の日本が世界でやったことがないようなことをやること自体が、一般論として、私は非常に難しいのではないでしょうかということは申し上げられると思うので、これはあくまで私の今の個人的な考えです。」
 大間原発を建設中のJパワーは上場会社であり、株主は大きな影響を受け、資金調達にも跳ね返る。組織としての規制委員会は原発の安全だけを考え、事業者の経営や経済については考えないのだということは、その法的な所掌事務から説くことはできても、委員長が個人で発言することもそうだとは言えない。むしろ委員長であるがゆえに、今後の正式な審議プロセスを経てでなければ言えないことを軽々に発言することの影響度を推し量るべきだ。委員長職には、自らの権限の大きさとバランスするような謙抑的な姿勢が求められるのだ。

活断層認定の根拠を示すべきだ

 規制活動の予測不可能性の第2の例として挙げられるのは、敦賀原発の活断層認定に関する一連の顛末だ。規制委員会は、5月22日に同原発の敷地内破砕帯報告書を了承し、2号炉原子炉建屋真下を通るD—1破砕帯は耐震指針における「耐震設計上考慮する活断層」であるなどとした。これに対して日本原電からは、判断の中身や議事運営の不公正さについての反論がなされ、規制委員会と事業者との間では正常なコミュニケーションが期待できない状況となっている。
 報告書の個別の論点について専門家ではない筆者がコメントすることは適当ではない。しかし、報告書の最大の問題点は、事業者が提出したデータの不足を指摘することのみに忙しく、自ら調査したデータを持ち合わせていないにもかかわらず、推論のみで重要な結論(例えばK断層とD—1破砕帯との関係)を導きだしていたりすることだ。報告書の概要をまとめた原子力規制庁の資料(「敦賀発電所敷地内破砕帯の評価について」)の参考部分に、「発電用原子炉施設の耐震安全性に関する安全審査の手引き」(平成22年12月20日原子力安全委員会)が引用されており、今回の報告書の記述がその手引きに沿ったものであることを明示するためか、関係部分に下線が引いてある。しかし、問題はその下線が引いてない部分だ。そこには「(5)耐震設計上考慮する活断層の認定においては、認定の考え方、認定した根拠及び認定根拠の情報の信頼性等を示すこと」とある。規制委員会の今回の報告書の論旨の合理性や根拠についてこの部分が満たされていると言えるのだろうか。
 事業者が提示するデータが不足だという指摘はあっても、それではどの程度までデータが揃えば事業者が提示する仮説が証明されたことになるのかについての統一的な考え方が、規制委員会側から示されているわけではない。つまるところ、「これでは足りない」と言われているだけなのである。それに対して追加調査をしてデータを提出すると主張しているわけだが、データの十全性自体についての指針が示されない限り、「まだ足りない」と言われて終わる可能性が高い。こうした規制委員会の進め方では、事業者はどの程度の準備が必要なのか、全く相場観がないままに調査を進めざるをえず、規制プロセスの予測可能性が失われてしまう。
 大飯原発について、規制委員会から3断層連動についてのシミュレーションを求められた件に関して、最後まで承諾を避けた関西電力が「小出し」を批判された。しかし、その結果を出すことを何のために求めているのか、またどの程度のデータが必要になるのかなど規制基準や運用との関連が明確にならないままでは、作業を命じる規制委員会に対する不信の念が募ってしまうという事業者側の事情も理解できないわけではない。今後とも破砕帯調査はさまざまな地点で続く。事業者との正常なコミュニケーションを回復するためにも、上記に引用した手引きの(5)の基準を踏まえ、規制委員会側がデータの十全性に関する明確な見解を明示することや、場合によっては自らデータの収集を実施や指示することを含めた対応を検討することが必要だ。

課題は山積、事業者も自覚を 

 規制委員会には、バックフィット基準適合審査や破砕帯調査以外にも重要な仕事がある。それは、低線量被曝に関する科学的情報の収集と発信、そして地域の防災計画策定のサポートである。原子力の信頼回復には、福島県の復興とゼロリスクではないことを前提とした安全確保策は必須である。特に、放射線被曝に対する恐怖心は、デマ的な情報拡散や意図した煽りによって、相当人々の心の中に植え付けられてしまっているのが現状だ。これまで所管が分散していた放射線管理について、規制委員会は統合的な権限を付与されたし、現委員長自身もその専門家である。一昨年に政府で行われた低線量被曝のリスクに関する検討は、客観的かつ科学的情報が集約された報告書にまとめられたが、残念ながら今ひとつ世の中に広まらなかった。世上、依然として非科学的な情報が散見される中、原発に厳しい姿勢を取っている規制委員会が低線量被曝問題に取り組むことは、原子力への信頼回復への近道になる。
 また、原子力事故を想定した防災計画の策定について、専門的な知見を提供することで、これまでそうした経験がなかった地方自治体を支援していくことも、今の規制委員会が果たさなければならない大きな役割である。再稼働に向けての地方自治体への基準適合判断の説明とともに、規制委員会は積極的に取り組むべきだ。
 一方、事業者は規制機関から「お墨付き」を得るような感覚で、規制委員会に対応しているようでは、真の安全性向上にはつながらない。各社の原子力部門は、規制機関の許認可を得れば「安全が証明された」と見なしてきたこれまでの姿勢は、福島第一原発の事故で否定されてしまったことに早く気づく必要がある。規制委員会の許認可は、原子力施設を運転する際に必要な最低条件を満たすに過ぎない。規制委員会の許認可を得たあとは、事故が経営上取り返しのつかない損害をもたらさないよう、事故リスクを最小化する責任は自分たちに移るということを実感として持つことが重要である。
 原子力損害賠償法は無過失責任なのだ。規制委員会をいくら批判したり期待したりしても意味はない。原子力施設を安全に運営する第一義的責務は、事業者に帰属するという構造を忘れてはならないのだ。



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