デフォルト化した「2050年温室効果ガス排出実質ゼロ」を巡る現状整理

竹内純子
国際環境経済研究所理事・主席研究員

（「環境管理」からの転載：2020年12月号）

　世界の低炭素化・脱炭素化に向けた動きが加速し続けている。2020年以降の国際枠組みであるパリ協定は、各国に目標の達成を法的に義務付けるものではなく、各国が協定のもとに提出する削減目標も正確には「自国が決定する『貢献』（Nationally Determined Contribution：NDC）」と表現されている。二大排出国である米国・中国の参加を得るには法的削減義務を課す枠組みとすることはできず、義務化しないというレッドラインを死守することでパリ協定は誕生したのである。このことはパリ協定が採択された当時すでに本誌でも指摘していた通りであり、「いい加減な仕組み」との批判も多くある一方、「良い加減」にとどめることで京都議定書の失敗を繰り返さないようにしたともいえるだろう。
　しかしパリ協定で掲げられた長期目標達成との整合性を重視し、欧州では気候法（Climate Law）によって、2050年までにすべてのEU加盟国が気候中立国になることに法的拘束力を持たせるなど、義務化を進める動きもある。また、中国が2060年の、日本や韓国が2050年のネットゼロを目標として掲げた。さらに、政府がビジョンを掲げるだけでなく、経済活動の最重要インフラの一つであるファイナンスが気候変動を強く求めるようになっている。資本主義社会の血液とも表現される資金の流れが変われば、社会の方向性は変わる。各国のコミットメントや金融・投資の変化により、もはやデフォルト化した2050年ネットゼロを巡る現状について整理したい。

2℃から1.5℃、ネットゼロに対するコミットメント

　フォン・デア・ライエン委員長のもとで、欧州は、より気候変動対策に傾注している。新体制は重点施策として、平等・公平な経済やデジタル化への対応を含む六つの柱を掲げるが、その中でも欧州グリーン・ディールは最優先の課題として認識されている。欧州グリーン・ディールの中核ともいわれるのが、欧州気候法（Climate Law）だ。
　欧州委員会は9月、2050年の温室効果ガス排出実質ゼロを目指すことや、2030年の温室効果ガス排出削減目標を1990年比で少なくとも55％とする提案を公表し、10月にはEU環境担当相理事会で合意に達している。欧州議会常任委員会は2030年目標を60％とする案を提示しており、12月の欧州理事会に議論は持ち越されているが、いずれにしても、2050年にカーボン・ニュートラルを目指すことは確定している。
　ちなみに欧州議会の条文修正案^注1)をみると、パリ協定が掲げる「2℃目標」は登場することがなく、1.5℃目標が主流となっている。欧州委員会による当初案においても1.5℃目標への言及が多いが、パリ協定が掲げる長期目標の記述として「The Paris Agreement sets out a longterm goal to keep the global temperature increase to well below 2°C above preindustrial levels and to pursue efforts to keep it to 1.5°C above pre-industrial levels～」と書かれていたのだが、修正案は「The Paris Agreement sets out a longterm goal to pursue efforts to limit the global temperature increase to 1.5°C above pre-industrial levels」となっている。IPCCの1.5℃特別報告書の公表以降、2℃目標では不十分だとする風潮が欧州において高まっていることの反映だといえるだろう。
　なお、義務化には至らないが今世紀後半のできるだけ早い時期におけるネットゼロを希求する動きは欧州に留まらない。今年9月の国連総会で中国の習近平国家主席は、2060年より前にCO₂排出量を実質ゼロにするよう努力すると表明した。毎年約90億tを上回る世界最大のCO₂排出国がどうやって30年後のネットゼロを達成するかについて、具体的な言及は全くなかったため、冷静な受け止めが多かったように思う。例えば米戦略国際問題研究所（CSIS）シニアフェローのジョナサン・ヒルマン氏は日本経済新聞に寄せたコラム^注2)において、同国の経済政策である「一帯一路」を踏まえれば約束にはほとんど意味がないと指摘し、トランプ政権の後ろ向きな姿勢が「中国の空虚な約束でさえまともに聞こえるのは悲劇」と表現している。より現実的にいえば、中国がこの時期に気候変動対策に積極的な姿勢を示してきたのは、香港やチベット、台湾の問題やCOVID-19の発生源としてのイメージを払拭したいという思いと、次項で取り上げる欧州の国境調整措置の議論に対する牽制球だと考えられる。
　日本および韓国も2050年の排出量実質ゼロを目指すことを表明した。米国次期大統領になることがほぼ決定したバイデン氏も、2050年までに100％クリーン・エネルギー経済を達成し、カーボン・ニュートラルを実現することを掲げている。7月に公表した「インフラ・クリーンエネルギー計画」はこの目標達成に向け、政権1期目には約2兆ドルを投資するとしている。例えば発電分野では2035年までに全発電をゼロ排出とする基準を策定すること、蓄電・送電インフラへの投資、太陽光や風力の大量導入と、原子力・水力の活用などが謳うたわれている。
　運輸関連では、EVステーションを全国50万か所整備することや、米国製のゼロエミッション車への買い替え支援、関連産業で100万人の新規雇用を創出するともされている。オバマ政権時代のグリーン・ニューディールが雇用創出において捗々しい成果を残せなかったからか、「Made in All of America」あるいは「Buy America」といったアメリカ製品の購買が意識されている。老朽化した道路や橋などのインフラの刷新、5Gネットワークの全国普及なども掲げられている。
　欧州、中国、米国、日本や韓国が続々と2050年あるいは今世紀後半の早期における温室効果ガス排出実質ゼロを掲げ、実現性には疑問符もつくものの、もはや掲げる目標としてはネットゼロがデフォルトになったといえるだろう。

ESG投資の拡大

　気候変動枠組み条約がリオデジャネイロ地球サミットで署名のために開放されたのが1992年。以降、94年の条約発効後、95年から毎年締約国会合が開催され、京都議定書やカンクン合意、そしてパリ協定という枠組みが構築されてきた。しかしこの間リーマンショックと今年のコロナによる経済停滞を除けば、基本的に世界の排出量は伸び続けてきた。これを今世紀後半のできるだけ早期、すなわち最速でいえばあと30年後にはネットゼロにすることを各国は目指しているのである。大きな社会変革が必要であることは自明であり、そのために必要な投資を、国際エネルギー機関（IEA）は2040年までに世界全体で約58万7,950億ドル（約6,470兆円）から、約71万3,290億ドル（約7,860兆円）と試算している。
　天文学的数字であり、コロナによって実体経済が相当のダメージを負う中でこれほどの投資を確保していくことは容易ではないだろう。IEAが本年6月に公表したSustainable Recovery Planでは、2021から23年にかけて毎年追加的に1兆ドルの官民投資が必要であり、そうすれば、コロナによる経済停滞からの復興を図りつつ、CO₂排出量は2019年をピークとして、23年には成り行き比で45億ｔ削減できるとしている。1兆ドルの内訳は先進国が4,200億ドル、途上国が5,800億ドルということだが、全体の7割は民間投資が期待されている。
　こうした背景もあり、ESG投資の伸びは堅調で、世界全体の総額は、2018年には30.7兆ドルまで拡大。投資市場の約1/3をESG投資が占める状況になっているという。もちろん、ESG投資はE（環境）だけではないし、基準がまだ明確ではない部分もあるので、気候変動に関する投資が十分であるとは言い難い。しかし、パリ協定採択以前は公的資金を主役と考える向きが強かったことと比較すると、隔世の感すらある。
　低炭素化ではなく、脱炭素化を目指す動きは投資家の中にも広がっており、多くの場面で「ネットゼロ」あるいは「カーボン・ニュートラル」という言葉が使われるようになっている。その一つが、UNEPFIとPRIの提唱によって昨年9月に発足した「Net-Zero Asset Owner Alliance^注3)」である。2050年までに投資ポートフォリオのGHG排出量をネットゼロにするコミットをしている。メンバーには、保険会社（アリアンツ、SwissReなど）、年金基金（CalPERS、PensionDanmark）などが加盟しており、運用資産総額は約5兆ドルになるという。パリ協定のもとで各国が5年ごとにNDCを提出するのと同期をとった形で、参加機関は「5年ごとに中間目標を設定することを含む進捗状況を定期的に報告することを約束する」と書かれている。
　こうなると、企業側からの情報開示の重要性が高まる。民間企業の気候関連財務情報開示については、金融安定理事会（FSB）が設置したTCFDの活動が注目されてきたが、財務諸表作成に関する国際的会計基準を策定するIFRS（International Financial Reporting Standards）も、本年9月に「サステナビリティ報告に関する協議ペーパー」を公表している。IFRS財団の基準設定機関である国際会計基準審議会（IASB）は金融安定化理事会（FSB）のメンバーとしてTCFDの業務監督に参加していたものである。自主的な枠組みとして議論されてきた気候関連財務情報開示が、会計基準の議論にも広がりつつあることがわかる。なお、IFRS財団評議員会は2020年12月31日までコメントを受け付けているので、ご関心があればぜひこの協議ペーパー^注4)にアクセスしてみていただきたい。

欧州におけるサステナブル・ファイナンス動向

　欧州グリーン・ディールは今後10年間、毎年2,600億ユーロもの追加投資が必要となると試算されている。2018年の域内総生産（GDP）の約1.5％に相当する額だ^注5)。公的資金だけでこれを賄まかなうことはできないので、民間資金の誘導が必要とされる。2020年1月には、2030年までの合計で約5,000億ユーロの予算をもとに、同期間において、その倍以上の官民投資を気候変動対策に誘導するとの計画を発表している。また欧州委員会は10月初旬、1,700億ユーロ（約30兆円）ものソーシャル・ボンドを発行した。緊急時失業リスク軽減のための一時的支援（SURE）プログラムの資金を調達するためのものであるが^注6)、ESG関連への資金の流れをつくることも目的としているとの報道^注7)もあり、気候変動を中心とするESGに民間資金の流れをつくる動きが強まっている。
　欧州のサステナブル・ファイナンスの議論も着々と進展している。EUタクソノミーについては、2020年3月、TEG（Technical expert group on sustainable finance）が最終報告書を公表している^注8)。その後欧州理事会、欧州議会で修正案が審議・採択され、本年6月22日に官報に掲載、掲載された日から20日後である7月20日に発効している。これは規則（Regulation）であるので、加盟国の国内法に優先して、加盟国の政府や企業、個人に直接適用される^注9)。

表１／タクソノミーに関する最近の動き
（出典：EuropeanCommissionウェブサイトより筆者作成）

　2018年3月に欧州委員会が採択した10項目のアクションプランの第一であるタクソノミーが示されたことで、EU圏の金融市場参加者を規制していくことになる。グリーンボンドなどの金融商品に対する規制や、以前本誌の2019年9月号に寄稿した「サステナブル・ファイナンスと銀行の自己資本比率規制──金融規制に対するEUタクソノミーの波及を考える」で指摘した通り、金融機関の自己資本比率などにも波及する可能性がある。いずれにしても、タクソノミーに適合する経済活動には資金が流れやすくなり、そうでない活動は逆に資金調達が難しくなっていくことは間違いがない。企業の情報開示や戦略そのものに大きな影響を与えることになるだろう。
　また、ISO（国際標準化機構）でも環境ファイナンス関連規格の開発が進められている。規格化するまでには複数回の投票を経る必要があるが^注10)、本年9月に締め切られた国際規格原案（DIS）の照会については、メンバーの2/3の賛成が必要なところ、それを満たすことができず、差し戻された形になっているという^注11)。
　EUタクソノミーは議論の先陣を切ってきただけあって国際的な認知度も高く、ISOタクソノミーもほぼEUタクソノミーをなぞる内容となっている。中国やカナダ、マレーシアやUAEも独自のタクソノミーを作成済みもしくは作成中であり、ISOタクソノミーの開発がとん挫すれば、国際的な統一規格がないことになる。9月に否決されたことを受けて今後修正に向けた議論が行われることになるが、欧州タクソノミーの考え方をそのまま踏襲する内容では国際規格化することは難しいだろう。

図１／欧州委員会アクションプラン概要

欧州の主張する国境調整措置

　フォン・デア・ライエン欧州委員長のもとでの「六つの優先課題」の中でも最優先とされるのが「欧州グリーン・ディール」であり、環境対策と経済成長の両立を目指し、雇用創出とイノベーション促進することが掲げられている。こうした方針は、コロナによる社会・経済の変化によっても変わることはなく、むしろ「グリーン・リカバリー」という形でより強化された。コロナ後の欧州復興基金（Next Generation EU）は、7,500億ユーロ（約90兆円）をクリーン・エネルギーへの投資やインフラ回収などに活用するとされている。欧州という連合体の団結を維持するためには、気候変動問題という軸が必要であるということもあると筆者は推測しているが、気候変動問題は欧州の最優先政策課題と位置付けられている。
　しかし、欧州だけが取り組みを強化することで、欧州産業界が国際競争において不利な立場に置かれることは避けるべきでレベル・プレイング・フィールドの確保が重要であるとされている。その観点から議論が活発化しているのが国境調整措置であり、各国の注目を集めている。
　国境調整措置（Carbon Border Adjustment Mechanism）は、フォン・デア・ライエン委員長の当初の施政方針の中では「国境炭素税（Carbon Border Tax）」と呼ばれていた通り、CO₂削減への取り組みの強度の違いが産業競争力に影響を及ぼすことがないよう、輸入品にCO₂排出量に応じた課税を行ったり、炭素クレジットの確保を義務付ける、あるいは高い炭素コストを負担して製造された製品に対して輸出補助を講じるといった調整のことを指す。フォン・デア・ライエン委員長は当初から、WTOルールとの整合性を確保すると強調しているが、貿易相手国の反発は必至で、特に米国や中国が警戒感を露わにしていた。前述した通り、9月に習近平国家主席が2060年のカーボン・ニュートラルを掲げたのは、この国境調整措置に対する牽制球だとみることもできる。
　欧州委員会が国境調整措置に関する影響評価（Inception Impact Assessment）として意見募集を行っており^注12)、本稿執筆時点では224のコメントが寄せられている。目を通すと、様々な主張があって興味深い。例えばドイツの自動車産業連盟（VDA）^注13)のように輸出依存が高いセクターは、「野心的な気候目標を達成するためには、国や地域ごとに異なる気候規制に起因する炭素流出を回避する必要がある」と制度趣旨には賛成を示しつつ、貿易相手国の反発を恐れてであろうか、「国際貿易システムへの潜在的な影響を考慮しなければならない。これには、例えば、EUがWTOに準拠した措置を発見したかどうかにかかわらず、影響を受ける国による否定的な反発が含まれる。いかなる形態の差別や一方的な選好も防止せねばならない」と慎重な対応を求めてもいる。

国境調整措置の課題

　国や地域によって気候変動対策に対する取り組みの強度が違えば、産業の流出をもたらし、CO₂の排出場所を変えるだけで地球温暖化対策として意味をなさない。理想論からいえば世界統一の炭素税の導入が望ましいが、先進国と途上国の「共通だが差異ある責任」を規定する気候変動枠組み条約の下でその実現はあり得ない。EUや米国バイデン陣営からも国境調整措置のようなアイディアが出るのも理解できるが、しかしその実現も容易ではない。
　まず技術的に、ある製品の製造過程において排出されたCO₂を正確にカウントすることは困難である。多くの部品が多様な国や地域から集まって組み立てられるような製品であればなおさらだ。複雑な国際取引の中で、直接生産国からの輸入でない場合など、どうやって正確にCO₂排出量を捕捉するのかという課題がある。この点については、先に紹介したVDAが国境調整措置に関する影響評価に寄せたコメントの中でも、「製品カーボンフットプリントでさえ、多くの製品ではまだ計算が難しい」と指摘している通りだ。
　もう一つが貿易ルールとの整合である。気候変動枠組み条約の第3条5項は「気候変動に対処するためにとられる措置（一方的なものも含む）は、国際貿易における恣意的若しくは不当な差別の手段または偽装した制限となるべきではない」として、気候変動対策を根拠とする差別的な貿易措置を禁じている。
　気候変動枠組み条約には締約国間の紛争を調整する機能がなく、この規定を強制する仕組みもないので、実際には「関税と貿易に関する一般協定（GATT）」の規定に拠ることになるだろう。GATTの第20条は、締約国が制限的措置を実施することを妨げない、いわゆる例外として、

（a）: 公徳の保護のために必要な措置
（g）: 有限天然資源の保存に関する措置。ただし、この措置が国内の生産又は消費に対する制限と関連して実施される場合に限る

　といった例を挙げるが、この国境調整措置がこれにあたるかどうかは見解の分かれるところであろう^注14)。

まとめに代えて

　多くの国が2050年あるいは今世紀後半の早い時期にカーボン・ニュートラルを目指す方針を打ち出している。金融・投資の動きが象徴的であるが、社会がこれを求めたともいえるだろう。多くの国がパリ協定の長期目標に呼応したことは歓迎したい。
　しかし各国は今後、環境と経済の両立に向け、自国の産業に有利な制度設計を主張するようになるだろう。欧州がISOタクソノミーにEUタクソノミーの考え方を反映させようとしたり、国境調整措置の導入を検討していること、米国民主党のバイデン陣営が連邦政府の関連投資については米国製製品の購入を条件とするとしていることなどに象徴的だ。産業界が技術力を磨き、コストダウンを進めることで競争力を高めるのが前提ではあるが、わが国も制度設計や政策を戦略的に描きなおしていく必要がある。