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私的京都議定書始末記(最終回)

-エピローグ-


国際環境経済研究所主席研究員、東京大学公共政策大学院特任教授


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 冒頭から言い訳めいた話になってしまうが、私がこれまで書き綴ってきた始末記は、決して日本の温暖化交渉の全貌を語ったものではない。温暖化交渉戦線は京都議定書第二約束期間を含む枠組み論だけではなく、先進国・途上国の緩和目標/緩和行動のレビューの方法、市場メカニズム、資金援助、技術協力、キャパシティビルディング、適応、森林保全等々、非常に広範囲にわたる。そしてそれぞれの戦線において日本政府の交渉官たちは全力で戦ってきた。全ての交渉官たちにこの場を借りて深い敬意を表したい。私の始末記は、広範囲にわたる戦線の一部分を切り取ったものに過ぎないのだ。日本の温暖化交渉の全貌ということでは加納雄大氏の「環境外交-気候変動交渉とグローバルガバナンス-」がお勧めである。彼の著書が大本営作戦参謀の手記であるとすれば、私の始末記はある戦線の旅団長手記といったところであろう。

 とはいえ、過去の交渉経験を回顧し、今後の交渉のことを思い、色々な思いが沸き起こってくる。長い始末記を終えるにあたってそのいくつかを述べてみたい。

Advocacy から Pragmatism へ

 温暖化交渉の場は良くも悪くも声高なスローガン(Advocacy)が支配する世界である。「地球が危機に瀕している」「産業革命以降の温度上昇を2度以内に抑えねばならない」「いや、2度でも足りない。1.5度だ」等々、スローガンの事例は枚挙にいとまがない。1992年の気候変動枠組み条約、1997年の京都議定書以降の世界経済の巨大な構造変化や、昨今の先進国の経済苦境等から遊離した小宇宙のような感もある。

 IPCCにおける科学的知見を踏まえた巨視的な方向性の議論には意義がある。自分たちが何のためにこの議論を行っているかを見極めることは重要だからだ。クライメート・ゲート事件のようなことはあったが、私は温暖化懐疑論に与するものではない。科学的専門知識のない私は、IPCCが鳴らしている警鐘は真摯に対応する必要が有ると確信している。

 他方、国連交渉に参加する国の多くは、民主国家である。民主国家においては、様々な政策課題、しかも往々にして相互に相反する政策的課題を、国民の理解を得ながら進めていかねばならない。それが公共政策というものである。COPの場では温暖化防止が至高の価値であるが、各国にとって、温暖化防止は様々な政策課題の一つでしかない。温暖化防止は長期の課題であり、そのための取り組みは各国において持続可能なものでなければならない。

 「持続可能」とは温暖化防止への取組みと産業競争力、更には経済成長とのバランスが必要だということだ。気候変動への取り組みと産業競争力強化は両立するのか?「両立する」というのがpolitically correct な答えであろう。事実、欧州では「炭素価格の引き上げや厳しい削減目標の導入は新たな技術開発を促し、新たな産業、雇用を生む」というグリーン成長の考え方が支配的であった。

 しかしロンドンに身を置いて、現実の政治的・経済的状況をみるとそんなに簡単なものではない。欧州経済危機の中で多くの欧州諸国では再生可能エネルギー補助制度による過度のコスト負担が政治問題化している。欧州委員会による自動車排出規制強化提案に最も強く反対したのは環境先進国とされるドイツであった。更にEU-ETSの炭素価格引き上げを企図した欧州委員会の提案は欧州議会の強い反対に遭遇した。いずれも温暖化防止の取り組みと、産業競争力や経済成長との間で相克を生じている事例である。

 グリーン成長は方向性として正しいが、その便益は10年~20年たたないと体感できない。今、目の前にある問題である経済危機、雇用不安、エネルギー供給不安への説得的な処方箋にはなっていない。何より厳しい環境規制が産業競争力強化やグリーン成長を生むのであれば、温暖化交渉がかくも厳しい対立を生んできたはずがない。温室効果ガス削減努力を強化することが、少なくとも短中期的には経済的コストを生み、成長の制約要因になり得るからに他ならない。言い古された言い回しではあるが、「衣食足りて礼節を知る」である。経済成長がなければグリーン政策は持続可能ではないという政治的・経済的現実を直視すべきではないか。

 国連交渉を支配してきたAdvocacy を現実の方向性にしていくためには、Pragmatism が必要なのだ。

トップダウンからボトムアップへ

 翻って国連交渉の状況はどうか?190ヶ国以上が参加する国連交渉は巨大なタンカーのようなものだ。それが方向を転換するには時間がかかり、変化のスピードも極めて遅い。しかし、少しずつではあるが着実に変化の兆しは生じている。京都議定書に代表される先進国・途上国の二分論は、京都議定書時代が事実上終焉しつつある中で、着実に崩れつつある。「全ての国に適用される新たな法的枠組み(a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force)を、可能な限り早く、遅くとも2015年中に作業を終えて2020年から発効させ、実行に移す」との「ダーバン合意」はその表れである。

 もちろんADPでの議論を聞いていると、相変わらず時計の針が止まったような二分法の主張を耳にする。これからも議論は紛糾し、一歩前進、二歩後退のようなことが起こるだろう。しかし大きな流れとして、国際枠組みは京都議定書のようなトップダウンのものから、コペンハーゲン合意型のボトムアップのものになっていくはずだ。さもなければ何時までたっても合意は得られないだろう。2度目標達成のための「ギガトンギャップ」を埋めていくというトップダウンの議論も限られた炭素スペースの配分論になれば議論の出口はないだろう。

単層から複層へ、単眼から複眼へ

 また、今後の国際レジームは気候変動枠組み条約と京都議定書という、いわば「リオ・京都体制」のような単層的なレジームから、国連、地域間、二国間、セクター別アプローチ等を通じた多層的なものになると思う。

 190ヶ国の利害が複雑に錯綜する国連交渉の世界では、最大公約数的な合意を得ることがせいぜいだ。これを補完するのが地域間や二国間の取り組みだ。190ヶ国に及ぶ国連交渉に比して関係国の数が限られ、相互協力に立脚したウィンーウィンのアプローチに立てば合意も得やすい。日本が各国に働きかけている二国間クレジットの考え方はその事例だ。

 また、これまで国連交渉を支配してきた「各国の削減目標(行動)とその実施期限」という考え方が、グローバル化する経済の中でどの程度、現実的な意味をもつかも考え直さねばならないのではないか。2011年2月、中国の国務院発展研究センターと意見交換をした際、中国側は「中国の鉄鋼生産の増大は、先進国からの需要に応えているからだ。先進国は温室効果ガス増大という環境上の負担を中国に押し付けている。中国の温室効果ガス排出を論ずるならば、そうした視点が必要だ」という議論を展開した。私は「それならば日本から低燃費自動車を輸出することによる輸出先での温室効果ガス削減分も評価されるべきだ」と反論したが、この中国の議論にも一面の真理がある。グローバル化するサプライチェーンの中で、国単位の温室効果ガス排出量を独立事象として捉えることには難があるからだ。国際貿易の世界でも、国単位の輸出入額ではなく、付加価値に着目した付加価値貿易論が生じている。国に着目した排出量だけではなく、国境を超えたセクター別の議論が必要になってくるのではないか。既に海運や航空の世界では先進国、途上国の航空、海運産業が国際航空、海運の世界での温室効果ガス削減に取り組んでいる。鉄鋼、セメント等の分野でも国際産業団体ベースでの協力が進行中だ。

 ダーバン合意に基づいて各国が提出する約束草案(nationally determined contribution)も国別削減目標だけをみる単眼的なものから、政策措置、セクター別目標、技術開発目標等を含む複眼的なものであるべきだ。「温暖化防止への国際貢献=野心的な国別目標」という京都議定書型の視点から卒業すべきだと思う。特にセクター別目標や技術開発目標については国際協力の役割も大きい。そして有志国、有志企業等、実質的なプレーヤーの数が限られることを考えれば国連の枠組みの外の方が高い実効性を期待できるだろう。
 
 国連に基づく世界政府的な枠組みではなく、国連を含む色々な取り組みが複層的に存在し、取り組み内容も削減目標オンリーの単眼的なものから多様な目標、行動を含む複眼的なものになるレジームは、環境至上主義者の目から見ればバラバラで美しくないと映るだろう。しかし、色々な制約条件をかかえる中で温暖化対策を国際的に進めていくためには、そうしたプラグマティックなアプローチが不可欠だと思う。

日本は技術で貢献すべき

 そういう中で日本は今後の温暖化防止に対する国際的な取り組みの中でどういう役割を果たすべきか。私は温暖化防止のための国際的な取り組みは国連交渉に限定されないと考えている。

 世界経済フォーラムが作成する国際競争力指数によれば、日本の総合的な国際競争力は世界第9位だが、イノベーションの面では世界第5位だ。日本が温暖化防止の面で世界に貢献できるとすれば、間違いなく日本の持つ優れた技術力を通じたものであるはずだ。日本の最新鋭の石炭火力燃焼技術を米国、中国、インドの石炭火力発電所に普及すれば、13億トン、即ち日本の温室効果ガスの総量に相当する削減量が可能だ。日本の優れた環境エネルギー技術を海外に普及することにより、世界全体の温室効果ガス削減に大きく貢献することができる。現在、日本が進めている二国間クレジットはこうした考え方に立脚するものだ。

 また温暖化問題は長期の問題であり、いわゆる「ギガトンギャップ」を本当に埋めたいのであれば、ギガトンギャップを各国にどう配分するかという不毛な議論をする前に、長期の排出経路を非連続的に変えるような革新的技術開発を進めることが必要だ。CCS、バッテリー、次世代原子炉から究極的には宇宙太陽光や人口光合成といった革新的技術が必要になる。この面においても技術立国日本は大きな貢献ができるはずだ。そのための国際協力イニシアティブを提案するのも良いアイデアだろう。カンクンにおいて日本が提案した「エネルギー環境技術のためのダボス会議」は、革新的技術による温暖化問題解決を目指す取り組みといえよう。

 こうした技術に立脚したアプローチは、伝統的な環境主義者の間では必ずしも評判が良くない。「今やらねばならない排出削減を先延ばしするための方便」といった捉えられ方をしやすい。ブッシュ政権が革新的技術開発を主張したときも、国際環境ロビーからは冷たい反応しかなかった。しかしそのような議論を展開する人々の多くは、技術進歩による再生可能エネルギーのコスト低下については極めて楽観的な見通しを展開し、現時点での膨大な直接・間接補助金を正当化する傾向がある。原子力分野での技術進歩、技術革新には限りなく否定的なのと対照的だ。温暖化防止に役立つ現在・将来技術については、タブーを設けずに取り組むべきだと思う。環境関係者の間で忌避されがちなジオエンジニアリングについても研究が必要ではないか。

国連交渉にどう臨むか

 これらはいずれも国連交渉の外で日本が大きな力を発揮しえる分野だ。それでは国連交渉にはどう臨むべきか?ここでは将来枠組みのあり方について知恵をだしていけば良い。日本は従来型のレジームである京都議定書第二約束期間は実効性がないとしてこれを受け入れなかった。「京都議定書自体の終わり」は遅かれ早かれ生じた歴史の必然だったかもしれないが、日本も何がしかの役割を果たしてきたと言えるのではないか。

 また先に述べたように、新たな枠組みの視点が国別削減目標のみに立脚した狭いものにならないよう、複眼的な視点を提示していくことも必要だ。日本にとって一番重要なことは「全ての主要国が参加する公平で実効ある枠組み」の構築に貢献することだ。先進国、途上国間の相互不信が未だ強い中で、皆が参加できるような柔軟性を持つ枠組みの構築に向けた色々な提案を行っていくことは意義があると思う。

 逆に「日本が厳しい削減目標を提案すれば、各国の野心レベルを引き上げ、国際交渉に良い影響を与える」という京都議定書時代の発想からは卒業すべきだ。25%目標はまさにそうした考え方に立脚するものだが、コペンハーゲンの顛末を見れば、日本の目標が90年比25%減であろうが、2005年比15%減であろうが、結果は変わらなかったであろう。各国はそれぞれ国益を背負って交渉に参加している。日本が自らを鞭打てば、他国がそれに倣ってくれるほど、甘いものではないのだ。それどころか、実現可能性に裏打ちされていない目標を設定した結果、COP19において目標を下方修正したことで強い批判を受けた。25%目標は結局、日本にとって害をなしこそすれ、発表時の拍手を除けば、益はなかったと言うべきだろう。

 またどの国際交渉でも同じであるが、交渉団内の団結、日本としてのワンボイスは極めて重要だ。カンクンの苦しい交渉を耐えることができたのは、外務省、環境省、経産省で横の連絡をよく取り合い、ワンボイスで対応できたことが大きい。杉山審議官、森谷審議官という素晴らしいパートナーに恵まれたことは有り難いことであった。「後ろから弾が飛んでくる」状況は交渉官の士気に大きく影響する。マスメディア、産業界、労働界に対する丁寧な説明も欠かせない。

 交渉官の育成も重要な課題だ。温暖化問題は長期の課題であり、局面は変わりこそすれ、温暖化交渉は今後も長期にわたって続いていくことだろう。独自の用語法、論理が飛び交う温暖化交渉は決して参入障壁の低い世界ではない。慣れるまでに一定の時間を要する。1-2年で交代していたのでは、いつまでたっても交渉団としての足腰が強くならない。何よりカウンターパートとなる他国の交渉官の中には「この道10年」のような人々がごろごろいるのである。本人にとって望ましいかどうかは別として、温暖化交渉にしたたかに対応し、日本としての発信力を強化するためには、戦略的な人材育成が必要であろう。温暖化交渉から一時離れるとしても、エネルギー問題や開発問題等、温暖化問題と密接な関連を有する分野を経験させ、交渉戦線に投入することも一案だ。甚だ不完全な事例ではあるが、私もそのようなキャリアパスを辿った。

 温暖化交渉の中で閣僚レベル交渉が重要な位置づけを占めることはしばしばある。その際、他国の閣僚はほぼ全て英語でやり取りをしており、通訳を要する中国、ロシア、日本は例外的な存在である。過去の交渉の中で英語でカウンターパートとやりあい、マルチの議論に参加したのは川口環境大臣だけであった。米国のスターン特使は閣僚ではないが、2009年以降、閣僚レベルとして米国交渉団を率いている。今後の課題だが、温暖化交渉のように高度に政治的同時に技術的な交渉においては、一定期間の長きにわたって対応する「特使」というアイデアもあるのではないだろうか。

産業界の役割

 産業界の役割についても触れたい。一言で言えば、温暖化対策と産業界を対立項でとらえたのでは何も生まれないということだ。これまでの環境NGOが展開してきた議論の中にはある種の「産業性悪論」があったように見える。かつてIEAに勤務していた時、「産業界が温暖化対策を遅らせている」と声高に叫ぶ一部のNGOを指して「彼らはスイカ(watermelon)だ」と言った人がいた。その心は「外は緑だが中は赤(green outside, but red inside)」。もちろん環境NGOには産業界と建設的に対話をしながら、ともに解決策を見出そうという方々が大勢いる。しかし90年代初めに社会主義の大義が崩壊し、行き場を失ったエネルギーが、誰も反対できない環境保護という大義、トップダウンの世界政府、管理経済的な方向に向かったという側面は確かに存在する。

 残念だがCOP交渉では、産業界の実態とかけ離れた議論が往々にして横行してきた。途上国が主張する知的財産権の強制許諾がR&Dへの最大のディスインセンティブになるということは、産業界の実態がわかっていれば余りにも明らかだ。「炭素価格を上げれば上げるほど良い」という議論は、温暖化防止という観点だけから見れば正しいが、部分最適でしかない。また厳しい温暖化対策で利益を得る産業は確かに存在する。巨額の補助金に依存する再生可能エネルギー業界などはその事例だ。しかし、コスト高の政策が他の産業部門の国際競争力を弱らせ、経済全体が左前になったのでは意味がない。国富を生む産業界を痛めつけ、経済成長の裏打ちのない温暖化対策は長続きしない。欧州において温暖化対策と国際競争力の問題がこれまでになくクローズアップされているのはその反省によるところが大きい。

 今後、国連において新たな枠組みを構築し、国連の外において日本のリーダーシップを確保するためにはとりわけ産業界との対話・協力が不可欠だ。日本の強みとなる技術を生み出すのは産業界だからだ。産業界の方々には今後の競争力の種を探す源泉として温暖化問題をとらえてほしい。また国際交渉の現場にも足を運び、政府に対して現場感覚のインプットをしてほしい。経団連の坂根地球温暖化小委員長(コマツ相談役特別顧問)はコペンハーゲン以降、ほぼ毎回COPに参加し、環境大臣はじめ政府交渉団と意見交換をしているが、非常に意味のあることだと思う。また米国主導のMEFの民間バージョンであるBizMEFでは「交渉現場の常識は産業の非常識」のような議論に接し、「目からウロコ」の思いがすることも多々ある。産業界との協力が必要なのは国内対策においてももちろん同様だ。繰り返しになるが、「スイカ」では駄目なのである。 

後進への期待

 以上、手記を終えるにあたって思うことを書き綴ってみた。これは2000年から、IEA出向と言う4年間の中抜けはあるが、2011年に至るまで何らかの形で温暖化問題に関与した私の全く個人的な意見である。当然ながら、それらは私の経験した交渉の時代背景、交渉局面の影響を受けたもので、普遍性のあるものではない。しかし京都議定書批准から京都議定書時代の終わりの始まりまでをカバーした私の経験が、後進たちにとって何がしかの示唆を与えるものであれば、これに勝る喜びはない。ロンドンに身を置いてCOP交渉に助っ人出張する度に、経産省交渉チーム、更には日本政府交渉団が立派に頑張っているのを見て嬉しく、かつ心強く思った。私の手記はほとんど「京都議定書の始末」で終始してしまった。これから新たな枠組みを作っていく中で、いつか、私の後進たちの誰かが新たな枠組みの「成立記」を書いてくれることを期待したい。最後に、自分の経験を何らかの形で書き残しておこうとぼんやり考えていた私の背中を押し、この場を与えていただいた国際環境経済研究所の澤所長にお礼をいいつつ、この長い手記を終えることにしたい。

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