電カシステム改革下で
原子力発電事業を可能にする条件を問う

澤昭裕
国際環境経済研究所前所長

（「週刊金融財政事情 2014年1月6日号（3054号）」からの転載）

原賠機構法に基づくバックアップでは問題解決は困難

いったん事故が起こった場合の事業者の無過失・無限の損害賠償責任、廃炉や使用済みウラン燃料再処理などバックエンド事業は先行き不透明、電カシステム改革による電力料金規制の廃止など、わが国の原子力発電事業は多くの困難に直面している。原子力事業に関する官民のリスク分担を体現する原子力損害賠償法の再検討、福島第一原発事故後の東電問題、今後の電カシステム改革をふまえて、原発事業を継続するのであれば必要とされる具体的な方策を示し、政治的なリーダーシップの登場を促したい。

わが国の原賠法の特徴

　各国の原子力損害賠償制度は共通して、近代民法で通常求められる以上の厳格な責任を原子力事業者に求め、民間保険により賠償資力を担保させ、それでも不十分な場合には国家補償を行うという構造になっている。ドイツやスイスは事業者が無限責任を負うとされているが、実際にはそれらの国でも大規模な事故被害が生じた場合には国の関与が想定されている。
　わが国の原子力損害賠償法（原賠法）は、国家が関与する仕組みや判断基準が明確ではなかったうえ、国が事業者と共同して事態に対処するという政治的な意思が欠けていたことが大きな混乱をもたらした。東電を非難する世論を背景として事業者を事態の対処責任の前面に立たせ、それを盾として政府ができるだけ後ろに回ろうとしたことは、それまで原子力政策は「国策民営」という官民一体の体制で進められてきたと信じていた当事者や関係者（とくに金融関係者）間に重大な政府不信をもたらした。
　原賠法のあり方を審議した原子力災害補償専門部会（委員長・我妻栄東京大学名誉教授）の答申は、民間事業者の責任を有限にして事業者にとっての予見可能性を確保したうえで、それを超える損害については国家が補償するという考え方に基づいていた。これに対し、当時の大蔵省が強く反対した。「民間事業者が第三者に及ぼした損害を国家が直接賠償するような制度は他業種にない」という理由だったが、本音は「どれだけ損害が拡大するかわからないようなリスクを国家が負うことはできない」ということだったと思われる。その結果、原子力損害については事業者が無限の責任を負うこととなった。ただし、事業者側も原発の立地促進のため、そのリスクを積極的に受け入れたといわれていることには留意しなければならないだろう。

機構法が果たした役割

　福島第一原発事故は原賠法に基づいて次のように整理された。まず、同事故は事業者免責の対象となる「異常に巨大な天災地変」によるものではなく、事業者である東電は損害賠償責任を負う。ただし、同事故は民間保険契約でカバーされる一般的な事故とは異なり天災によって引き起こされたものだったため、政府補償契約のカバー対象となり、政府から東電に福島第一原発事故の補償金として1,200億円が支払われている。しかし、東電の賠償責任はその金額を大きく超える見込みだったため、原賠法16条に基づく「政府の援助」が発動されることになり、その具体化として原子力損害賠償支援機構法（機構法）が制定され、同法に基づく政府の支援が東電に対して行われることになった。
　機構法は、東電の倒産によって被害者の損害賠償金がカットされたり、事故収束作業が滞ったりする事態を防ぎ、電力の安定供給体制を維持するという効果があった。また、原子力発電所を保有する他の電力会社の資金調達環境を好転させたことも大きなメリットと考えられる。最近でも東電の法的整理論があるが、法的整理を強行する場合に生じるこうした問題をどう解決するのかという具体的な提案が必要であるし、混乱を防ぐためのプロセスを緻密に考えなければならない。しかし、そうした現実的提言を伴う法的整理論は聞こえてこない。
　東電問題がこれまでの企業再生の事例と大きく異なるのは、長期にわたる事故収束作業が残ることである。法的整理を進めるには、事故を起こして廃炉となる福島第一原発は収益を生み出すものではないため、当然、新生東電からは切り離すことになると予想されるが、これから何十年も続く廃炉作業をだれが担うのか、さらに、そのための費用はどこからどのように捻出するのか。こうしたことが事前に決まっていなければ、廃炉作業や汚染水対策に携わる外部の事業者は役務提供をすぐにストップしてしまうだろう。新生東電から切り離されれば収入はなく、廃炉処理のためには、国費の投入や新生東電からの所得移転（配当などを含む）を行わざるをえなくなるが、そのための合理的かつ現実的な制度設計はきわめてむずかしい。
　立法時の経緯や事故当時の状況から、金融債権者は当然、法的整理には反対する。一方、財務省にとっては金融債権者が損失を負担しない限り、国費投入はありえない。そこで、東電に対する投入資金が貸付のかたちをとり、長期にわたったとしても最終的には返済されるという設計にすれば、両者ともに受入れ可能な結論が得られる。こうした妥協のもと、交付国債による資金貸付を柱とする機構法のスキームができあがったと考えられる。公的資本注入はキャッシュフローを補う目的と同時に、政府の関与姿勢を明示する機能も果たしたといえよう。
　2011年3月末の緊急融資を経て、機構法に基づいて東電に1兆円の公的資本注入が行われ、電力料金値上げと柏崎刈羽原発の再稼働を前提とした総合特別事業計画を受けて金融機関から新規融資も行われた。現時点で東電を法的整理にすると、先に述べたように増資引受けに要した公的資金1兆円も無に帰するうえ、廃炉への国費投入を含む国の関与増大は必須となる。取引継続のために通常の取引債権2兆円を緊急にファイナンスするための政府保証も必要になってこよう。こうしたコストを考えると、法的整理は事故直後に比べてもよりむずかしくなっており、いまそれを強行して無用な混乱を生じさせるよりも、現行の枠組みのなかで東電再生に向けての出口を探していくほうが現実的である。

東電問題の出回戦略

　国は機構法に基づき、原子力損害の賠償責任を負う事業者に対し、出資や賠償金の支払いにあてる資金を交付するというかたちで資金援助を行い、機構に参加するすべての事業者から徴収する「一般負担金」と資金援助の対象となった事業者から徴収する「特別負担金」で援助した資金を回収していく。しかし、こうした枠組みは、①東電の現場力の低下、②総括原価主義による料金規制の撤廃を伴う電力システム改革との不整合、③国民負担の極小化をなしえていない、④他事業者が同様の事故を起こした場合に対応できない、⑤他事業者が負担する一般負担金の根拠が曖味で負担の予見可能性がない、⑥地域コミュニティの再生は金銭賠償ではなしえない、といった問題を抱えている。
　とくに③については、国民負担は税金だけを意味するのではなく、電力料金も国民負担であり、一般的な税金よりも逆進性が強く、低所得者層への負担感が大きいことに留意しなければならない。これまで福島原発による電力を利用してきた東電管内の消費者が特別負担金を負うことについては一定の合理性があるが、税金ではなく電気料金で損害賠償、除染費用、廃炉費用を回収すれば「国民負担」は極小化できるという理届は、政府部内での責任分配論理にすぎず、国民の視点に立ったものとはいえない。そのうえ、和解の指針、除染の基準、安全基準などは、政府によって定められるものがほとんどであり、それらに要する費用が東電（電気料金）に付け回しできる仕組みでは政府にモラルハザードが発生し、世論に流され不合理なまでに過剰な基準やルールを設定してしまいかねず、不要な支出を防ぐインセンティブがどこにも存在しなくなってしまう。過剰な基準は被災者の生活再建を遅らせることにもつながる。
　なんでも東電に責任を押し付ければよいという姿勢は消費者負担を重くし、被災者の救済も遅らせる。早く東電の経営を立て直して、電気料金の抑制と機構（国）への返済を可能とする体力をつけさせていくことが重要である。そのためには、たとえば、損害賠償も期限を区切って決着させ、東電の賠償総額にメドがつくよう早期に債務を確定する必要がある。期限を区切れば、被災者も生活再建の見通しを立てやすくなるであろう。当然のことながら、賠償内容に不満があれば、訴訟を起こすことは可能である。
　ただし、⑥に指摘したように、原賠法に基づく東電から個人ヘの金銭補償だけではコミユニティの再生につながらない。現在政府で検討している追加賠償で移住のための住宅確保が可能となる見込みだが、一方で帰還を望む被災者が生活再建の心配なく元の地域に戻れるよう、雇用の場の確保やインフラの整備など東電の賠償では不可能な事業に対して国は大規模な復興予算を措置すべきだ。
　除染に関していえば、合理的・効果的に作業を進めるには、基準と優先順位を明確化して計画を立案し、その後の地域再生のための振興策も含めて総合的な対応を考えるべきだ。除染特措法ではすべて東電が負担することとなっているが、地域再生・振興策と一体である以上、国も応分の負担をすべきだ。放射線の健康影響に関する国際的・科学的な知見を十分にふまえ（知見の提供には国や東電が当然に協力すべきである）、現況を正確に把握している地元が、現場の線量水準に応じてベストだと考える対応を選択できることが望ましい。費用を官民で分担することで国のモラルハザードを避ける効果が期待でき、効率的・合理的な除染事業実施のインセンティブを働かせることができる。被災自治体と住民の主体的な関与は復興を早める効果も期待できる。
　また、廃炉にかかわる事業を東電から分割して集中的に進めるべき、といった組織形態の議論があるが、その前に事故収束のための作業の優先順位を定め、作業を効率的かつ迅速に進めることが先だ。汚染水対策ばかりに人材や資金をとられているいまは、咳止めシロップで風邪の症状を和らげているようなものだ。汚染水は末端の症状にすぎず、その原因を制御しないと病気は治らない。燃料デブリ（溶けた炉芯の堆積物）など汚染の「もと」を除去するための作業が可能となるような環境整備が最優先課題である。そのためには、汚染水を環境に影響を及ぼさない程度まで希釈できたら海に流すといったことを決め、より優先される作業に経営資源を振り向ける必要がある。当事者ではこうした方針を決めることはむずかしく、国が政治的決断を行うしかない。
　このように除染と損害賠償額の上限がみえ、廃炉についても国との役割分担が明確化してくれば、東電は経営の先行きが見通せるようになり、社債発行を通じた資金調達も可能になるだろう。このようにして法的整理論よりも、まずは東電の収益力で返済できるような範囲に債務を合理的に確定していこうというのが13年11月の自民党提言の考え方だ。ただ、それには柏崎刈羽の原発再稼働が前提条件になる。原発1基は経常利益1,500億円に相当し、1基動かなければ利益ゼロ、2基動かなければ経常赤字というのが東電の収益構造だ。
　④ に指摘した他原子力事業者が今後事故を起こした場合についていえば、会計検査院の試算では、東電でさえ5兆円の賠償金を回収するのに最長３1年かかる。より収益力の小さい事業者であれば、半永久的に資金援助に要した金額を回収できないことになりかねない。また、東電は賠償支払いに1万人の社員を動員しているが、より小規模な事業者がそのような人員を投入するのは不可能である。こうした点なども考慮に入れて、原子力損害賠償制度の改革を進めていく必要がある。わが国の原子力事業や損害賠償制度の経緯、諸外国の法制・条約の構造や現在の機構法による対応の問題点、改正への視座などについて、21世紀政策研究所から『新たな原子力損害賠償制度の構築に向けて』を発表しているのでぜひご覧いただきたい。

原子力事業関連リスクのマネジメント

　日本の原発50基のなかで稼働年数30年を超えるものが増えているが、原発を続けることを前提にすれば、原則40年、長くても60年でリプレイスが必要になってくる。更新投資に必要な資金を民間金融資本市場から調達するためには、電カシステム改革による電力料金の自由化、事故による損害賠償責任、事後的に安全規制が強化されるおそれ、稼働率の低下などのリスクをどのようにマネージしていくかが問題となる。11月14日に発表した21世紀政策研究所の政策提言『原子力事業環境・体制整備に向けて』では、こうした原子力事業にかかわるリスクに関するトータル・ソリューションを提案している。
　まずは、これまで指摘してきた事故損害賠償リスクヘの対応だ。事故損害の無限責任の問題については、後述する事業者間相互扶助保険制度の構築とあわせ、民間の責任保険や政府の補償契約の措置額（現在1,200億円。民間保険契約の増額は詳細な条件を設定しなければ算出できないが、安定的に保険を提供するためには最大でも2,000億円程度が限界であるといわれている）を超える損害が生じた場合、事業者の賠償責任額の上限を2〜4兆円と定めることを提案した。
　事業者問相互扶助保険制度については、現在、機構が事業者から徴収する一般負担金が類似の制度として存在する。しかし、その徴収根拠は不明確であり、金額についても予見可能性がない（前述の問題点⑤）。将来起こりうる事故に備えた積立金という説明がされてはいるが、負担金の額がそれぞれの事業者の事故リスクを反映しているのかなど算定根拠が明らかではなく、各原子力事業者の財務体力に応じて徴収することになっている（払えるだけ払わせる、いわゆる「奉加帳形式」）。現状では一般負担金は総括原価に含めることが認められているが、電カシステム改革の最終段階では総括原価主義による料金規制そのものが廃止されることが見込まれるため、その時点では一般負担金のような制度が成立するかどうか不透明である（問題点③）。
　このような根拠不明確な一般負担金はいったん廃止し、アメリカの原賠法であるプライス・アンダーソン法にならつて、原子力損害賠償制度を事業者間の相互扶助による保険制度を柱として再構築することを提案した。この制度の利点は、損害賠償に関するリスクが限定されることのみならず、事業者が一種の連帯責任を追うことになるため、原子力安全規制委員会による規制とは別に、ピア・レビューによる自主的な安全対策の充実が期待できることだ。
　また、電カシステム改革との整合性も検討しなければならない。総括原価方式による電力料金の設定や一般担保を廃止するのであれば、新設原子力発電所に対しては、公的な債務保証制度や引取保証価格制度の導入が必要と考える。イギリスでは電力自由化以後、原子力発電所の新設がなく、老朽化した原子力発電所の廃止や温暖化対策としての火力発電所の早期廃止によって15〜16年には電力不足に陥る懸念が指摘されている。政府と事業者間で一定の引取保証価格の設定に合意することで、25年ぶりの新設を可能とした例が最近現われた。
　さらに、使用済み核燃料の再処理や最終処分などのバックエンド問題についても大きなリスクが存在する。これまでは、使用済み核燃料からプルトニウムと残存ウランを取り出し、それをふたたび燃やすといった核燃料サイクルが構想され、再処理事業がビジネスとして成り立つことを前提に民間事業者である日本原燃がそれを担うことになっていた。しかし、再処理工場はまだ竣工しておらず、竣工してもそこで生産されるプルトニウム燃料を使う高速増殖炉の原型炉「もんじゅ」が停止したまま先行きが見通せなくなっているため、再処理事業がビジネスとして成り立つかどうか微妙な状況になっている。もちろん、それまでの間はプルサーマル発電というかたちで軽水炉でのサイクルを回していくことになっているが、再稼働もままならないなか非常にむずかしい状況が続いている。
　日本は国際的にプルトニウムの軍事利用はせず、発生するプルトニウムはすべて使いきることを約束しているので、再処理事業をやめるわけにはいかない。再処理事業は、核不拡散の観点等からも、高度に国の関与が求められるものであるから、できるだけ早期に、今後の使用済み燃料やプルトニウムの発生量・消費量、使用済み燃料プールの容量その他の客観的データをもとに、核燃料サイクルをどのように回せば問題が最小化するのかを分析し、再処理その他のバックエンド事業に必要な資金・リスクの分担について検討を始める必要がある。そこで、政府部内に原子カバックエンド政策本部とバックエンド事業のプロジェクトマネジメントを行う公的法人を設け、廃炉から最終処分までのプロセスを政府が主導してマネージするというのが、われわれ（21世紀政策研究所の政策提言）の提言だ。
　日本は化石燃料をほぼ100％輸入しており、交渉力を確保する観点、安定供給を確保する観点、環境性の観点などエネルギー政策の根本に立ち返れば、原子力を電源オプションとしてもつことは必要だとわれわれは考える。しかし、日本の原子力事業はさまざまな難題に直面しており、従前の制度・体制では事業の継続が困離だと認識している。原子力技術の必要性について政治的な強い意思が示されること、総合的に問題をとらえ解決の全体像を描くリーダーシップが必要だ。

澤　昭裕、竹内　純子