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原子力問題の今 -課題と解決策-(その2)


国際環境経済研究所前所長


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月刊『世界と日本』No.1239からの転載)
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官民のリスク分担

 リプレースについては、商業的な事業として原子力を継続することですから、官民でのリスクの分担はバックエンド問題に比べれば、より民間側がリスクを負担しなければならないでしょう。
 民間の金融資本市場の存在は第2図の右上部の方に示してあります。前述したように、自由化が進んでいくということになれば、設備投資に投下する資金の回収を担保した総括原価主義による料金規制や一般担保という措置が廃止されることになりましょう。そうなると、特に5千億円以上もの初期投資を必要とする原子力においては、そのファイナンスが可能かどうかという点が極めて重要なポイントになってきます。世界中のどこを見渡しても、原子力発電については、プロジェクトファイナンスが可能となった例というのはありません。
 ファイナンス・リスク分担を図るため、アメリカにおいては、新設される原子力発電所の建設投資に対して政府の債務保証という支援策が講じられることが、つい先日発表されました。また、イギリスでも、債務保証に加えて、新規の原子力建設に当たっての新しい金融支援方策が発表されました。それはストライク・プライスという一種の固定価格買取制度に近いような総括原価主義的引取価格保証制度です。それは、新設原子力発電所から生み出される電気について、その価格を政府と事業者が交渉して決め、市場価格とその合意価格との差が事業者に有利になれば事業者はその利益を政府に納め、逆の場合には政府が事業者の損失を補填するといった方式です。
 諸外国では、温暖化対策や供給力不足対策として原子力発電が再び新設されようとしていますが、このような政府介入によって、原子力発電に関する金融的なリスクがヘッジされているわけです。日本でも、今後自由化のもとでリプレースをやっていくとすれば、総括原価主義による料金規制に当たるような何らかの金融補完措置というのがどうしても必要になってくるというのがここでのポイントです。

原子力損害賠償法の在り方

 第2図の左上のほうに書いてありますのが、官民のリスク分担の文脈で検討されるべき原子力損害賠償法の問題です。現行の原子力損害賠償法制度の成り立ちについては、21世紀政策研究所報告書「新たな原子力損害賠償制度の構築に向けて」(2013年11月)に譲り、ここでは詳細には立ち入りませんが、同法の下では、原子力事業者が無過失責任を負い、損害賠償額についても無限責任となっています。しかし福島第一原発の事故後の状況を見ると、地域コミュニティ崩壊への対応や大規模な除染の問題への対処などに見られるように、不法行為の延長線上にあるこの法律の損害賠償の仕組みでは不完全だということが明らかになってきました。今後安全を向上させながら、損害賠償の十全性も確保していくためには、どのような点について改正すべきかを検討することが重要です。
 日本と同様、ドイツ、スイスの原子力損害賠償法では事業者の「無限責任」とされています。しかし、両国とも法律上は事業者が「無限責任」を負うという建付けにはなっていますが、大規模な原子力損害が生じた場合には、実際には最終的には国が乗り出ていくことが前提とされているのです。したがって、法的には有限責任でも無限責任でも、実際に大きな事故が生じれば実態上それほど政策的対応方法には変わりがありません。実質的には、損害賠償額については、事業者の支払限度が存在しているといってもよいでしょう。
 であれば、日本でもこれまでの無限責任という実質的には機能しない建付けを改訂し、(有限責任制の)アメリカで行われているような、事業者の相互扶助制度(事故を起こした事業者を他の事業者が連帯して支援することを義務づける制度)を取り入れてみてはどうでしょうか。すなわち、単に原子力規制委員会の安全基準を満たすことにとどまらず、民間の事業者同士が自分たちの安全対策をお互いにピアレビューし合うことを促進するようなインセンティブをビルトインした仕組みです。一方で事業者の一層の安全対策をとるという行動を合理的に誘導することによって安全性を一層向上させ、他方で事業者の支払賠償額について上限を設定していくことで事業のリスクをヘッジする。こうしたその両立を考えていく時期が来ているのではないかと考えています。
 さらに、現行の原子力損害賠償法の一番の大きな問題は、原子力災害によって崩壊した地域に日常生活やコミュニティ自体をどのように再建するのかについて無力なことです。不法行為法では私人対私人で損害賠償を行っていくことになっていますから、今で言えば東京電力と十何万人の方々が1対1で対応して、賠償案件を解決していくことになります。当然それ自体も非常に難しいことですが、仮に十何万人の方と全部和解が成立したとしても、いったん壊れたコミュニティが果たして再建できたことになるのか。あるいは除染が必要十分なだけやれたのかどうかということになると、その賠償の枠を超えた政策措置がどうしても必要になってきます。
 特に、再建に当たっては、都市を再生していく、地域を再生していくための措置、例えば日常生活を営むための諸インフラの復旧、雇用機会を創出するための企業の誘致や新産業の振興など、公共事業や産業政策上の措置も必要になってくるわけですが、現行の原子力損害賠償法では、こうした事態は想定されていません。原子力損害賠償法ができた1960年代当時は、福島第一原発の事故のような大規模な損害が発生するとは想定されてなかったのかもしれません。  
 第2図の一番上に原子力災害補償・地域再建法とありますが、その内容としては原子力事業者の支払賠償額の上限を越える部分は国が引き受けるということに加えて、国の関与の在り方として、単に金銭的な補完を行うことにとどまらず、除染も含めて地域を再建するための政策的措置を講じることを含む設計にしておくことが非常に重要ではないかという提案です。また事故から一定期間経過したところで、賠償や再建に必要な総額を、国会や閣議決定などの透明な形で決定することが、原子力損害への合理的対応の観点からも重要です。事業者や政府各部局がそれぞれ責任をなすり付け合う中で最小公倍数的に対策額が膨らんでいけば、囚人のジレンマ的状況に陥る危険性があり、ますます問題解決が困難になってしまうからです。

原子力安全規制活動の在り方

 第二図の右上に規制委員会の規制活動についての合理化の必要性を指摘しています。これは、福島第一原発の事故の後生じた政治的な激動の中で炉規制法が改正され、あまり十分な議論もなく、議員立法で改正炉規制法や規制委員会の設置法ができていった経緯を振り返ったとき、安全規制活動の在り方について抜本的に検討し直す時期が来ているのではないかという問題意識です。
 こうした経緯で改正された炉規制法の条項、条文などを見ると、手続が政省令に委ねられておらず、法律からいきなり規制委員会の内規にまで落としたような建付けのところが多く、それが手続き的な不透明性や予測不可能性を招いているという問題を引き起こしています。例えば、最も重要なバックフィットに関する条項では「(規制委員会は)基準に適合しないと認められるときに(原子炉を)止めることができる」という趣旨が書いてあるわけですが、それがどういう手続に基づいて適合審査がなされるのか不透明です。普通の法律ならば、手続きは政令、省令に委ねると書いてあるはずですが、この改正炉規制法の条文には全くそういう部分がありません。バックフィットは法律の遡及適用であり、最も慎重に適用されなければならない条項であるにもかかわらず、です。
 バックフィット条項に関する手続きは、政省令を飛ばして一挙に内規に落ちる形になっているわけですが、それが突然原子力規制委員長の「私案」という形で出てきて、それが委員会で正式決定されたのかどうかもはっきりしないままに、その手続きに基づいて事業者が申請をしていかねばならないことになってしまったのが実態です。事業者は被規制側ですから、こうした問題を指摘することによって規制側の心証を悪くするリスクは取れないと感じがちです。したがって、規制側がこうした問題については自省的に対処しなければならないわけですが、これまでのところそうした姿勢は全く見えてきません。こうした状況を考えると、予測可能性と透明性、フェアネスという観点から、炉規制法の手続的体系をもう一度見直すべきだと考えています。
 炉規制法改正の必要性にはもう一つの理由があります。第2図の左下のほうに「中長期的経営オプション」として示したように、原子力発電の様々な事業リスクを考えると、今後は個々の電力会社がそれぞれの原子力発電所を抱えている体制だけではなく、発送電分離が進む中で、複数の事業者間で原子力発電事業をどう再編するかも考えていかなければならなくなる時代に入ってきています。そういう時代の変化の中で、今の炉規制法のように、例えばライセンスを得るために「経理的基礎」もクリアすることが必要となっていることに現れているように、事業規制と安全規制・核物質規制が渾然一体となっている体系が今後とも最適なのかどうかという点について問い直さなければなりません。またその際、そもそも原子力規制委員会が事業者の財務的能力を審査できる能力があるのかどうかという疑問が生じます。さらにこうした点との関連で、事業再編したときのライセンスは一体どうなるのか、新たな事業者が無条件で継承できるのか、再度振り出しから許認可審査を受けなければならないのか。その新たな事業者が持株会社となる場合と、合併会社となる場合、特別目的会社を設立する場合等々、事業の再編態様に応じて異なる扱いになるのかどうか。
 また審査過程についても、その予測可能性を改善するため、一連の審査会合で示された規制側の判断や解釈については、単に議事録にとどめるだけではなく、規制側が文書化して公表する義務を法律的に明確化することも必要になってくるでしょう。
 いずれにせよ、既に投資された原子力発電の資産を安全に動かすというのが原子力規制委員会の使命です。いろいろと理由をつけて止めることが原子力規制委員会の主目的ではありません。もし脱原発をするのであれば、それは原子力規制委員会ではなく内閣の仕事です。私は、原発を安全に動かすという観点から炉規制法の抜本的な改正に向けての議論を行う大きな場が必要ではないかと考えています。規制活動の在り方を、合理性と安全性向上の観点から再度検討し直すべきだということです。

個別論点1 リプレース電源の整備はどう進めるのか?

 リプレースが仮に政治的に可能となった場合、個別の更新炉について、事業者の申請を受けて、政府が個々に政策的意義(安定供給、温暖化問題対応、プルトニウム管理など)を割り付けたうえで建設に取りかかることにする仕組みにしてはどうかと考えています。
 昔は要対策電源とか、重要電源とかという概念がありましたが、これを原子力発電のリプレース炉に当てはめていく。例えば、どこどこのサイトの何号炉は、温暖化対策のために必要だと国としてその政策的意義を認める。その意義を満たす程度に応じて支援策の厚みを連動させる。一方、ある更新炉について事業者が競争電源としてやりたいのだということであれば、政策融資や一部の債務保証程度は検討の余地はあると思いますが、基本的には民間事業者がリスクの大半を負い、ファイナンスも民間事業者が自律的に行うことにする。  
 また別の例を挙げれば、フルMOXの炉と普通の燃料を使う軽水炉では政策的には違う。この2つの炉では(前者に不利な)コストの差が出てくるわけですけれども、このコスト差をどうやって埋めるのかという問題に対処する際、国が前面に出るべきなのか、それとも民間事業者間で処理してくれというのかという選択肢が出てきます。その解決策を見いだすためには、それぞれの炉が持つ政策的な意義の比較が必要です。さらに電気料金に反映する問題であるがゆえに関係者のみならず、国民一般からの納得を得るプロセスが必要でしょう。 
 こうしたプロセスを具現化する法律的な構成としては、3つぐらいのカテゴリーの政策的意義や公益性を用意して、事業者がどのカテゴリーに申請するかを決め、その政策的な意義の重要性に応じて支援措置も密度の差をつけたものを付与する手続きを制定しておくという形になるでしょう。どうやってリプレースが決まったか分からないという意思決定過程では国民の納得は得られません。法律上明定された目に見えるような手続きの下でリプレースを決定するようにしていくことが重要です。
 これから新しく建設できるとしても、多分数基分しかないと思います。昔みたいに何十基となることは考えられません。したがって、政策的意義についても、原子力一般の意義ではなく、1基ずつ個別に政策的意義を考えなければ国民に受け入れられることはないし、原子力建設が再度暴走することに対する歯止めにもなります。
 また歯止めという意味では、今年後半に策定する温室効果ガス削減目標の裏付けとなるエネルギーミックスについての、定量的な目標が政府によって決定されることとなるでしょう。その際、電源選択が自由化される電力システム改革下において、そのエネルギーミックスをどう実現するのか、そのための政策手段をどうするのかについての検討が行われると思います。原子力についての依存度もその中で決まるとすれば、その依存度を担保する法的な手段は、原子力のリミットなき拡大を懸念する人たちへの説得材料になるでしょう。

個別論点2 バックエンド問題の実施体制の具体案は?

 私が当初考えていたのは、英国の国立廃炉機構(NDA)タイプのもので、政府がバックエンド政策の基本方針を決めて、NDAが実行戦略レベルの案をつくって、実際のオペレーションは民間企業に委託する。今でも、このアイデアは有効なやり方だと思っていますが、NDAのような組織を日本で設立したときに、昔でいう特殊法人が「非効率でかつ親方日の丸」だったように、同じような出来の悪い組織ができてしまうのではないかと懸念を示す人も多くいました。たしかにその点は注意が必要です。
 基本方針を決めるべき政府内部の組織はどうか。バックエンド政策本部という政策を決めるところは極めて重要なので、どこかに存在しなければならないと思います。これまで、バックエンド政策は政府が勝手に決めてきたわけではありません。その過程では、交渉相手のアメリカがいたり、バックエンドのいくつかの施設を受け入れてもらった青森県という当事者が存在しているわけです。そうした存在を無視するかのように、政府が独りバックエンド政策を責任もって所管する部署や組織をなくしましたというのは、あまりにおかしいし無責任だと思います。単に経済産業省が担当していればいいという問題ではなくて、もう少し内閣全体で見られることが必要です。
 本来、こうした問題は内閣官房で見るべきだろうと思います。ただ内閣官房はある意味調整機能しかないので、常置の機関、常置の行政組織としては馴染まないところがあります。この組織問題は本当に悩ましく、明確な回答は持ち合わせておりません。 
 しかし、廃炉、使用済み燃料の取扱い、中間貯蔵、再処理などバックエンド各事業についてはそのスケジュールと事業サイズをうまくコーディネートしていかないと、どこかでボトルネックができる。したがって、こうしたこと全体を俯瞰しながら政策的にコーディネーションし、かつ最終的に責任を取る部署がなければなりません。
 そこで当面考えられる方法は、いったん内閣官房で先ほどの大綱に当たるようなものをつくって、NDA的組織を設立してその大綱実施の戦略を練らせる。そして事業実施は民間にアウトソースするけれども、実施の監督や実施結果の責任の所在はその組織に属するものとする。バックエンド事業は、最終処分まで考えると何十年何百年と時間がかかる事業ですので、永続的組織がやはりひとつはないと困るでしょう。
 バックエンド事業(再処理は微妙ですが)は、本来基本的に商業的には成り立たたない、儲かるというビジネスではありません。今は電力会社に汚染者負担的な意味でその事業実施の責任を取らせているわけですが、バックエンドの事業自体に経済的インセンティブがなく、コストセンター的な扱いにしかならないのであれば、民間企業に委ねておくと、逆にいい加減な取扱いをされる危険性もある。そういう意味では、バックエンド事業専任の事業主体を独立して設立した方が合理的だと、英国NDAの担当者は述べていました。まさにそのとおりではないでしょうか。

最後に-原子力問題を語ることの困難さ-

 1950年代、60年代に原子力の平和利用に乗り出すと決めたときに、立地対象になった地域ではいろいろな分裂や内部紛争が起こりました。立地地域では、そうした苦難を乗り越えてきた歴史をそれぞれ抱えています。そうした立地地域で最終的に方針を決定した際の大義は、国のエネルギー政策、あるいは国の経済成長に対する自分たちの協力だということだったのではないでしょうか。こうした国からの最終的な要請が、地域での合意の源となっているとすれば、エネルギー政策を転換しようとする現在の政府関係者は、そうした立地地域に対する感謝の気持ちと敬意の念をわすれてはならないと思います。例えば、新しい時代において、もしも脱原発あるいは依存度を低下していくということであれば、そうしたエネルギー政策の変更については、トップレベルの人が立地地域に説明に赴かなければ、今までの立地地域の苦労が報われないのではないかという思いがいたします。これまで、原子力は日本にとって特別に重要だと言って立地を受け入れてもらったという歴史を背負っているにもかかわらず、「これからの世界は自由化です。需給は市場が調整しますから、原子力はそのうちの一つの電源で火力と同じですよ。これからの自由化の時代、原子力は立ちいきませんが、それが改革というものです」と言うだけでは、行政的・政治的にあまりにも無責任すぎるという印象をもちます。原子力を語るときの基本姿勢に誤りがあるのではないでしょうか。
 一方、電力消費地域を中心に、原子力に対する世論が厳しいという現実があることは否定できません。原子力というエネルギーは巨大であり、暴れ馬ですから、その制御は他のエネルギー源に比べて格段に難しい。だからこそ、その制御技術をマスターし、次世代に引き継いでいくことが重要だという思いをもつ原子力関係者は多いと思います。原子力技術はその他のエネルギー技術に比べて、日本にとって「特別に必要」だという認識なのでしょう。しかし、だからこそ安全性に対する心配が尽きないというのが、世間の一般的感覚だと思います。
 こうしたエネルギーの巨大さという物理的性質に加えて、原子力に携わる事業体や組織も巨大だというパーセプションが一般にあることも忘れてはいけません。日本のエリートのトップレベルの人が携わってきたということ、さらに産業的広がりも非常に大きい。さらに、原子力発電所のオペレーションやっている電力会社も地域で一番トップ企業です。すべて「ビッグ」な人たちが携わっているわけです。そうすると、そのコミュニティの外にいる人には、そのコミュニティに対して、えも言われぬ不透明性を感じる、あるいは脅威を感じるということが実際問題としてあるわけです。そういう状況が原子力問題に関する議論を混乱させているところがあります。
 情報は全部開示していますと巨大な組織体から言われても、個人という小さな存在の方からすれば、その巨大組織体はきっと何か別に隠していることがあるにちがいないと思われがちです。ですから、原子力のコミュニティが外から見られたときに、自分たちがいかに巨大に見えているか、また不透明で脅威を与えている存在であるかを自分たちで自己認識しないといけないのです。
 自分たちは大した影響をもたらさない、大した問題ではないと思ってやっていることも、その一挙手一投足が、世間の目にとっては非常に脅威に映っている可能性がある。したがって、不祥事やスキャンダルがあれば、自浄能力の高さを示すことが他の組織体よりも圧倒的に重要になりますし、またそうしたことを起こさないための自制心の強さをきちんと外に見えるように示さなければなりません。
 最後に、経済的な面以外のナショナルセキュリティ、要するにエネルギーセキュリティについて実感を持っている人が以前に比べ極めて少なくなってきています。これが原子力の必要性をリアルに感じない原因の一つになっているような気がします。私が役所に入ったのは1981年で、第二次オイルショック、スリーマイル事故の後で、北炭の夕張の落盤事故があり、エネルギーの量的な不足を真剣に心配した時代です。実際に行政をやっていた人たちは、パニックというか、ぎりぎりのところで仕事をしているというのが実感としてありました。それよりも前の第一次オイルショックの73年はもっと大変な状況だったと思います。
 ところが、今ではむしろ福島第一原発事故がその原体験となっている行政官が多くなってきています。一方、ここ最近は、幸か不幸か電源多様化などのエネルギー政策が順調だったために量的なパニックは起きなかったわけです。量が足りなくなったときの社会のパニックは実際に起こり得るんだということを知っている世代はどんどん現役を離れていってしまう。
 最近では原子力の問題と言えば、安全性の問題以外では、高いのか安いのかみたいな話ばかりしています。もちろん原子力自体の発電コストがどうかという論点もあるのですが、原子力を国として維持していることが、化石燃料の調達をやりやすくするための政治的・外交的交渉力になるという点にもっと注目すべきでしょう。その意味で量的な面での安定供給も確保できるためのカードになり得るということを、国民の利益として享受しているのですよということを、どうすれば実感をもって説明できるか。これができないと私は原子力にはなかなか国民のサポートは戻ってこないと思います。



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