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原子力問題の今 -課題と解決策-(その1)


国際環境経済研究所前所長


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月刊『世界と日本』No.1239からの転載)

はじめに

 去る2014年2月に政府の原子力委員会第7回定例会で、「原子力事業環境・体制整備に向けて」というタイトルでプレゼンテーションと質疑を行ってきた。以下はその時のやりとりをもとに編集したものである(そのため口語体、デスマス体を採用していることをご容赦いただければありがたい)。

 私の政策的な立場は、我が国のエネルギーミックスを考えるうえで、原子力は政策的な選択肢として維持しておくことが必要だというものです。
 ただし、ここではその必要性を説くことは避け、むしろ原子力が必要だということを前提とします。そのうえで、原子力を維持していくとすれば、どういう条件が必要になってくるのかを考えていきたいと思います。

原子力を巡る政治的不透明性

 現在、原子力を巡っては、大きく分けて、次に挙げる3つの不透明性があるのではないでしょうか。その不透明性を払拭していかなければ、原子力の維持は非常に難しいという認識を持っています。
 1つ目が政治的不透明性、2番目に政策的不透明性、3つ目に規制的不透明性です。第一の政治的不透明性は、依然として脱原発、反原発というのが政治的なイシューになるという状況が変わっていないということです。この前の都知事選でも一つの争点になりました。民主党政権から自民党政権に移ったら原子力推進に戻るだろうというような見方が一般的だったわけですが、私自身そういうふうには見ていません。再稼働問題については確かに今の政権の方がより積極的だとは言えるかもしれませんが、中長期的な原子力政策については、まだはっきりとした政治的な意思が表明されていません。その意味では、民主党時代という状況はまだ変わっておらず、政治的にはまだまだ非常に不透明な状況が継続していると言えるでしょう。
 さらに私は、日本が原子力の平和利用に乗り出すことを決めた1950年代やその後の60年代に比べれば、原子力についての政治的な支持は非常に風化していると考えています。今後とも原子力を維持・深化させていくとすれば、予算や法案を国会で通していくことがどうしても必要になってきます。したがって、原子力一般に対する政治的な支持を、どうやってもう一度再構築するかが最大の課題ではないかと思います。

政策的不透明性

 第二の政策的不透明性は、まず電力システム改革、電力自由化との関係で、原子力の位置づけをどうしていくのかが不明確なこと、さらに核燃料サイクル政策のうちバックエンド問題をどう解決していくのかがまだ見えないことを指しています。電力システム改革は第二段階の小売り自由化まで到達し、来年には発送電部門の法的分離が確定する予定となっており、どんどん進んできています。一方でバックエンド問題は、いわゆる最終処分場の問題が小泉元首相によって指摘されたり、高速増殖炉の原型炉である「もんじゅ」開発計画の停滞や六ヶ所村の再処理工場の竣工の遅れも大きな懸念材料となったりするなど、重要な諸問題に関する政策的判断が遅れている印象があります。
 「問題の構図」と題した第1図をご覧下さい。これは原子力と電力システム改革との関係を表しています。上半分がこれまでの規制的な世界です。一般電気事業者(いわゆる今の10電力)が電気事業法で供給義務を課されており、その義務を果たすために必要な量の設備を形成することが求められているのですが、その設備形成に必要なファイナンスを確実にするための措置として、総括原価主義による料金規制や一般担保が法制度的に用意されているという世界です。

第一図 問題の構図

 そうした制度環境下では、金融機関にとってのリスクは極小化され(電力債の信用度は極めて高い)、一般電気事業者は、火力発電所についても原子力発電所についても、その建設・運営に関するファイナンス問題を確実にクリアすることができたわけです。しかし、現在進行中の電力システム改革の行き着く先には、総括原価主義による料金規制は確実に廃止され、場合によっては一般担保も認められない制度改革が行われると考えられています。市場に需給調整を任せる、すなわち価格形成を規制から開放することが自由化・電力システム改革の本質です。そのため、供給義務は規制が残る送配電部門のみが担うことになります(小売事業者は一応その販売量に見合う供給力確保義務を負うことになっていますが、同事業者の市場からの撤退は自由なので、実質的にはこれまでの「供給義務」と同等とはみなせません)。
 こうした新たな制度環境の下では、大きな固定投資を必要とする発電所建設のためのファイナンスの可能性はこれまでよりも圧倒的に不確実なものとなります。金融機関から見ると、価格変動のリスク(=収益のリスク)が大きくなるため、電力事業それ自体のリスクが大きくなり、倒産確率や倒産時損失率もこれまでより飛躍的に悪化するため、金利設定もそれに見合うものとなってくるでしょう。それでも、火力発電所については、そういった流れになることは、ある程度自然に受け止められています。その理由は、こうした変化が世界の潮流であることに加え、電力各社の火力発電部門の中には、燃料調達などの面で、従来の社の壁を越えた横の連携を模索したり、他業種と協同したりするような自由度を確保したいと考えているところもでてきているからでしょう。
 一方、上の世界に残るもの、すなわち、競争的な市場の枠外でその存在が認められるものがあります。それは、第一図の右上部に書いてある再生可能エネルギーです。再生可能エネルギーは温暖化対策の一貫として、そして福島第一原発事故以降は原発依存度低下のための電源として、その導入を「国策」として強力に進めていくことが決定されました。そのための全量固定価格買取制度(いわゆるFIT 制度)は、事業者の発電コストをヒアリングによって同定したうえ、相当規模の利益を乗せて人為的に引取価格を設定するいわば「究極の総括原価主義による料金規制」です。本来の総括原価主義はファイナンスコスト(すなわち金利分)をカバーする料金に設定するものであって、経営努力によって生み出すべき「利益」まで認めるものではありませんが、このFIT はそこまで認めるものであり、より問題が多い制度と言わざるをえません。ともかく、こうした副作用の強い制度まで導入して、市場の外で導入を促進していくと政策決定がされているのが再生可能エネルギーなのです。原子力の黎明期において、「国策」として進めることが決定された時代を彷彿とさせるものとなっています。
 さて、そういう中で原子力の位置づけはどうなるのか。これまで「国策」と言われてきたわけですが、自由化時代の訪れとともに、第一図の下半分の競争市場における競争的電源に位置づけるのか。それとも再生可能エネルギーと同様に、温暖化対策、エネルギーセキュリティ、技術の特異性などいろいろな意味での国の政策的な位置づけを強く与えることで原子力は第一図の上半分の世界に残し、そのリプレースや新設に当たってのファイナンスを確実にするような措置をとっていくのか。この点に関する議論が相当遅れているゆえに、政策的不透明性が発生しているわけです。

 もうひとつの政策的不透明性は、バックエンドの問題の検討の遅れから発生しています。今のエネルギー基本計画改定の原案では「核燃料サイクルの推進」という表現は残っていますが、その内実は具体性のある検討がなされているわけではありません。私は基本論として、バックエンド問題については、今まで以上に国が全面に関与していく姿勢を示さざるをえないと考えています。そうした立場から見ると、今のエネルギー基本計画改定の原案を見る限りは、核燃料サイクルについての国の関与の決意、姿勢、それらがまだ不十分ではないだろうかという印象を持ちます。

規制的不透明性

 第三の規制的不透明性の問題について触れます。一般に、安全規制の問題は原子力規制委員会の管轄だと思われており、原子力委員会とは関係ないように思われがちです。しかし、そうではありません。原子力委員会は安全の確保の実施以外の規制の在り方については、大所高所から規制はこういうふうにあるべきだと意見を言える立場にある、あるいはそういう権限を持っているのです。にもかかわらず、福島第一原発事故以後のさまざまな経緯から、実態的には原子力規制委員会だけが、規制の実施のみならず、その在り方についてもどこからの意見も聞かずに決めていっている状況になっていることを危惧しています。  
 原子力規制委員会のこれまでの規制活動の在り方を見ていると、手続きの不透明性、あるいは判断基準のぶれ、あるいは規制変更の不透明性がまだまだ払拭できていません。例えばバックフィットを巡る手続きがどのように決まったのかという問題や活断層問題についての調査方法や評価手法、さらにハードウェアの基準についても相当のブレが見られます。今後ともそういう状況が続いていくとすると、原子力を事業として続けていくために不可欠な規制活動の予測可能性が損なわれ、それによって事業者の経済的損失(ひいては国民負担となる)が引き起こされてしまいますし、将来に向けての投資に関する意思決定にも悪影響が及ぶことになるでしょう。原子力規制委員会の規制の在り方について、第三者特に原子力委員会が果たすべき役割は重要なものがあります。しかし、今後原子力委員会の役割や任務が改革・縮減される中、上に述べた規制の在り方に関して意見を述べる機能が失われるのであれば、そうした役割を担う行政組織を新たに設立すべきでしょう。
 以上、原子力を維持するために解消することが必要となる三つの不透明性の解消を説明しました。この三つの不透明性は個別に除去していっても足りない、すべての点についてまとめて解決しなければならない問題だと認識しています。

原子力課題総合解決フレーム(原子力事業環境整備法案)の提案

 こうした不透明性を払拭しつつ、今後原子力を持続可能な事業とするために必要な環境整備を検討したものが、第2図の原子力課題総合解決フレームです(21世紀政策研究所報告書「原子力事業環境・体制整備に向けて」(2013年11月) 参照。その報告書では、第2図に掲げている政策措置のうち、法律事項について「原子力事業環境整備法案」という形でまとめて国会提出してはどうかという提言をしています。 
 この図に記載されているすべての政策措置を組み合わせて、原子力問題の総合的解決策を実現していかねばならないわけですが、今年の年末までにある程度政策措置が全部出揃うことが必要です。というのは、電力システム改革はスケジュールどおり進んでいるので、原子力問題を同時並行的に考えて調整をつけていく観点からすれば、第三段階の電気事業法が改正される来年の通常国会、この段階で原子力についての政策的な必要措置もある程度議論がまとまっていなければならないのではないか、というのが行政的なスケジュール感覚だからです。

第二図 原子力課題総合解決フレーム

 
バックエンド問題

 ポイントは、大きく分けて2つあります。まず、第二図の右中央部に記載したバックエンド問題への国の関与の在り方です。バックエンド問題は政治的な問題や外交的な問題も孕むため、政府がこれまで以上に前に出ていかなければならなくなると考えています。原子力委員会が役割機能を縮小されよう、あるいは合理化されようとしている中で、バックエンドの施策を統一的に見ていく部署、政府部内での行政組織というものが一体どこになるのか。これは非常に重要な問題です。最終処分場だけの問題ではなくて、廃炉から中間貯蔵、再処理、そして最終処分、こういう事業がそれぞれスピードやサイズを適切に調整しながら、同時にプルトニウムバランスを考えていかねばならないという難しい政策立案・実施をどこが責任を持つのかという問題だからです。確かに、コーディネーションが難しい作業なのですが、だからこそ、原子力委員会の役割や権限を縮小するのであれば、その代替的な組織を整備していかなければ、バックエンド政策がバラバラになってしまう危険性があります。これまでの原子力に関する長期計画とか大綱とか、そういった大所高所からの全体の俯瞰図というものを、今後どこも持たないで果たして大丈夫なのかが非常に懸念されます。
 特に、アメリカとの関係では日米原子力協定の延長問題があと数年内には迫ってきますし、青森県を始めとする立地自治体においては国のバックエンド政策がどうなるのか、等閑視されたり先延ばしされたりするのではないかという懸念が高まっていくことも懸念されます。こうした問題が背景に存在しているのですから、この際政府はバックエンド政策には腰を入れて対応していくことを明示しなければならないのではないでしょうか。

リプレース・新設問題

 第二のポイントはリプレース(含む新設)です。第二図では左上部分に記載しています。原子力発電については、新規投資や建設をしていかなければ技術や人材の基盤が維持できず、またそれが翻って現状の安全性の確保にも支障を生じることにつながるという問題があります。原子力を持続可能な事業とするためには、ただ単に再稼働すればいいということではなく、中長期的に新たな設計思想に基づいた新鋭炉を建設していくという技術の現場をどう確保していくかを考えていかなければなりません。建設というプロセスを経るからこそ得られる新たな知見の蓄積や、机上では想像できなかった問題点の抽出など、技術者の能力やスキルを向上するためには建設現場の存在が必須です。その現場が永遠になくなってしまうことは、技術の継承はもちろん、安全性の向上の観点からも非常に問題が大きい。
 福島第一原発の事故収束が先決だという理由で、現時点ではどの政治勢力もあるいは政府も主張していませんが、私自身は原子力を維持する条件としては、リプレースや新設が行われる予定があることを示すシグナルが必要だと考えています。完全に原子力をゼロにしていくのだという方針が出れば別ですが、一定規模を確保する方針に決めるのであれば、現時点でリプレースや新設に関する不確実性を払拭しておかなければなりません。人材、あるいは資金の投資を考えると、将来の不透明性を払拭できない状況では、民間企業として事業継続のための長期計画を立てることは不可能です。そうなれば、政府や政治が予定していた原子力依存度低下のペースが、予測以上に加速度的に進行してしまい、エネルギーの安定供給や経済性という政策目標のマネジメントが難しくなってくるでしょう。



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