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COP18で考えたこと


国際環境経済研究所主席研究員、東京大学公共政策大学院特任教授


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 12月1日~9日にかけてドーハのCOP18に参加してきた。私はジェトロロンドン事務所長とは別に、経産省地球温暖化問題特別調査員という、もう一つの肩書きを持っている。2008年から11年まで3年近くにわたって地球温暖化交渉に首席交渉官の一人として参加してきた経験・人脈を踏まえ、引き続き、交渉を手伝えということである。COP18の結果については外務省、経産省、環境省がそれぞれ対外向け資料を作成しているので、ここでは個人的な感想を綴ってみたい。

 第1の感想は「デジャヴ(既視感)」である。全体会合における途上国のインターベンションを聞いていると、自分が首席交渉官であった2008-11年とほとんど何も変わっていない。曰く、先進国は温暖化に歴史的責任を負っているのだから、「共通だが差異のある責任」に応じて率先して厳しい削減義務を負うべき、曰く、途上国の温室効果ガス削減努力はあくまで自主的なもの、曰く、先進国は途上国に対する資金・技術援助の義務を負っているにもかかわらず、その義務を果たしていない等々。メモをとるまでもなく、最初から相手の言うことが予想できてしまう。多年にわたり、膨大なリソースを使い、世界中から締約国が集まってくる国際交渉なのだから、中身において進化があってしかるべきなのだが、温暖化交渉については、同じレコードを擦り切れるまで何度も聴かされているような気がする。

 第2の感想は、「南北対立」である。これは温暖化交渉に特有のものではなく、WTO等でも見られることだが、温暖化交渉の場合、そこに「歴史的責任」とか「公平性」という倫理的、あるいは宗教的価値観が介在するため、より指弾的な主張が幅を利かせることになる。OECD、IEA、APEC、東アジアサミット等で国際交渉に参加した経験があるが、国連温暖化交渉ほど対立的な雰囲気の交渉を見たことがない。国際交渉経験豊富な外務省の方に聞いても、「こんなひどい国際交渉はない」とのことなので、自分の印象もまんざら的外れではないのだろう。考えてみると気候変動枠組み条約や京都議定書ができた1992年、1997年頃は、世界の温室効果ガスの大部分は米国を含む先進国由来のものであり、日、米、EUで相当部分実質的な交渉を行うことができた。換言すれば、中国、インドを含む新興国の温室効果ガス削減努力をどう国際レジームで確保するのか、という問題に直面せずにすんだ。しかし2020年以降の新たな枠組みについては、1992年や1997年で時計の針を止めるのではなく、途上国の排出量が先進国を上回り、中国が世界最大の排出国になったという現実を踏まえたものにせねばならない。まして2050年の長期の議論をする際、1990年代初めに定義された先進国、途上国の二分法で議論するのは愚かとしか言いようがない。しかし、途上国の排出削減が大きな課題になったことが、皮肉なことに、出口のない南北対立を激化させることにもなった。「途上国の排出量は急増しているが、累積排出量で見れば先進国の排出量が大きい」という「歴史的責任」の議論も、そういうコンテクストの中から出てきたものである。

 第3の感想は「現実との乖離」である。全体に温暖化交渉に参加している人々の多くは現実に立脚したボトムアップ的な考え方よりも、2度、450ppmといったトップダウン的な目標を声高に主張すること(advocacy)を好むように思われる。2020年まであと8年しかないのに米国を含む先進国に対して90年比45%削減を求めるとか、先進国が厳しい経済運営を強いられている中で大幅な資金援助の増額を求める等、国連交渉の場では、およそ経済的現実と遊離した議論がまかり通る。実現可能性はゼロでも、そういう議論が声高に展開されるのを見て、日本駐在経験のあるカナダの首席交渉官が「It’s Kabuki!」と言っていたのを思い出す。

 第4の感想は「国連交渉への疑問」である。国連交渉には160以上の国が参加しているが、意思決定ルールが決まっていないため、事実上、コンセンサスで交渉を進めている。このため、一握りの国が合意をブロックすることが可能になる。2009年12月のCOP15でコペンハーゲン合意が少数国の反対で「留意」にとどまったのはその典型例だ。COP15後、160ヶ国以上が参加する国連交渉よりも、G20やAPEC、MEFのような主要排出国が参加する枠組みで温暖化防止を論じた方がよいという議論が巻き起こったのも当然だろう。こうした少数国会合の枠組みが奏功するためには、中国、インド等の協力が不可欠なのだが、彼らは「国連こそが温暖化防止を議論する正当な場である」との理由で、国連以外の枠組みでの交渉を認めていない。国連の場で圧倒的な数を誇るG77+中国という交渉グループの存在は、中国、インドにとっても有利だからだろう。また国連プロセスも、その信頼性が大きく揺らぐたびに、復元力を発揮してきた。「留意」に終わったコペンハーゲン合意もカンクン合意として採択され、国連の枠組みに引き戻された。若干、斜に構えてみれば、交渉プロセスそのものが空中分解することは、国連ワールドにとっても交渉官にとっても利益にならない。交渉が延々と続くことは彼らの職を保証することを意味するからだ。したがって、その実効性はともかく、国連は交渉の場であり続けるだろう。COP18では、AWG-LCA、AWG-KPという2つの交渉トラックが終了し、来年からAWG-DPという1つの場で2020年以降の枠組みを交渉することになる。しかし、AWG-DPでの交渉の道のりは決して楽観できるものではない。交渉に参加しているプレーヤーが同じなのだから、AWG-DPにおいても、相変わらず、「共通だが差異のある責任」に基づく先進国と途上国の差別化、果てしない資金、技術支援要求等、同じような議論が繰り返されることになろう。

 こんなことをつらつら考えたのは、今回のCOPではひたすら待たされる時間が長かったからだ。交渉フロントはいろいろな分野に分かれているため、全体像を把握することは難しいのだが、私の担当したLCAについて言えば、ドラフティング作業的なことを行ったのは木曜の午前2時くらいまでであり、その後は、ひたすら全体会合が開かれるのを待ち続けることになった。この間、水面下で少数のステークホールダーによる実質的な駆け引きが行われているのだが、日本はその中に入っていなかったということだ。「日本の存在感が薄い」という批判もあるかもしれない。しかし、全ての国際交渉で日本が存在感を示す必要はない。震災後の日本は、温室効果ガス削減という面でも、資金支援という面でも「良い格好」ができる状況にはない。また今回の交渉で日本が前面に立って獲得しなければならないイシューも殆どなかった。そういう状況下であれば、「目立たず、ローキーに」という交渉姿勢は、国益に合致した合理的なものと言えよう。

 それにしても、今回でCOPに参加するのは9回目、18回の半分に出席したことになる。仮にワルシャワのCOP19に参加すると「半分以上」ということになる。特段の達成感もないが、自分の時間の相当部分を費やしてきた「地球温暖化防止」というアジェンダが、時代の変化に対応し、現実的視点に立った成果を出してくれることを願っている。

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