トランプ政権のパリ協定離脱を整理する

──その真意と影響は?

竹内純子
国際環境経済研究所理事・主席研究員

どう離脱するのか？

　演説のなかでは具体的な離脱の方法については触れられていない。パリ協定の離脱には大きくいえば二つの選択肢があり、一つはおおもとの気候変動枠組条約からの脱退である。時間は1年しかかからず、パリ協定からも自動的に離脱することになる。大統領の就任期間中に十分間に合う上に、根っこから一切の関係を断つことになるため、最悪の選択肢として警戒せねばならないが、再加入、再交渉という言葉を使っていることやその後の政権高官の発言をみればこの選択肢が採られる可能性は低いだろう。
　もう一つはパリ協定からの離脱であるが、パリ協定28条により発効から1年後に通告が可能となり、正式に離脱するのは通告から3年後であるので、いまから3年半の月日を要する。このパリ協定からの離脱については、大統領の一存で通告するのか、あるいは上院に送付してその判断によって通告するのかでその後の影響は異なる。パリ協定の受諾を一存で決めたオバマ大統領の勝手さを否定することに重きを置くのであれば、あるいは、もしトランプ大統領が、温暖化国際交渉で米国に不利なルールなどがつくられないように監視するために気候変動枠組条約の枠組みの中には残ることを選択した上で、米国民が「不公平な負担」を負うことを将来的にも避けるようパリ協定離脱を「レガシー」として遺すことを望むのであれば、上院に送付することを選択するのが合理的な判断であろう。筆者がボンの補助機関会合でインタビューした米国の研究者の表現を借りれば「上院にパリ協定を殺させれば、次の政権でも米国の復帰は相当難しくなる」からだ。
　とはいえ、トランプ大統領はことこのパリ協定に関して合理的な判断を求めているわけではなく、「公約を守り、国民を守る大統領」として大統領の一存で通告を行うことに拘る可能性もある。
　前例がほとんどなく、大統領と議会の権限のあり方に踏み込んだ問題であるため非常に複雑ではあるが、電力中央研究所社会経済研究所の上野貴弘主任研究員の「トランプ大統領のパリ協定脱退表明について⑵─脱退方法（特に「上院送付」による方法）についての考察─」^注4)に詳しいのでぜひ参照いただきたい。

米国のGHG削減への影響について

　トランプ政権下において、米国のGHG削減はどの程度進むのであろうか。そもそも、オバマ政権時代に掲げた「2025年比▲26～28％」はクリーン・パワー・プラン等当時の施策の効果をすべて足し合わせても達成不可能と見込まれていた。次の政権で追加的な政策が導入されることを前提とした目標を掲げ、それを大統領の単独行政協定で受諾したオバマ政権の判断自体が無理筋であったとはいえるだろう。
　政権交代により米国の削減が鈍化することが懸念される一方で、シェール革命による石炭から天然ガスへの燃種転換および再エネの価格低下による導入加速は今後も継続すると見込まれる。筆者が本連載2017年4月号に寄稿した「経済成長とCO₂排出量のデカップリングを考える──米国オバマ政権の「成果」を問う」^注5)でも指摘したとおり、オバマ政権下で米国が経済成長とCO₂排出削減の両立に成功した理由は、シェール革命による燃種転換によるところが大きく、それはトランプ政権下でも変わらないからだ。米国の温室効果ガス排出量の見通しとして、現在の政策を前提とすれば、2005年比で2025年には15～18％減、2030年には14～19％減になるとの試算もある（Rhodium Group “Taking Stock 2017:Adjusting Expectations for US GHG Emissions”）。
　また、金融業界でESG投資あるいは化石燃料関連資産に関する情報開示を求める動き（TCFDなど）も活発になってきており、低炭素化の流れが止まるとは考え難い（本連載2016年8月号に寄稿した「気候変動を動かす金融・投資の動き」^注6)を参照）。5月にドイツのボンで開催された補助機関会合で参加したTCFDに関するサイドイベントでは、まだ議論が成熟していないという感触は受けたが、この流れが止まるものでもない。
　米国の動向については、パリ協定離脱そのものよりも国内政策とそれを裏付ける予算配分をみる必要があるが、2018年度の予算教書が本年3月16日に公表され、5月23日に社会保障や医療保険等の予算を含んだ全体版が公表、議会に提出されたところである。民主党からだけでなく、共和党内からも予算教書に対しては批判的な意見も出ていることから、教書案とはかけはなれた予算編成になるかもしれないが、政権の方向性を理解するために予算教書の概要を整理しておきたい。
　トランプ大統領は「国民の安全」を最優先にすると表明している通り、国防省や国土安全保障省など国防安全保障予算は増額されている。そのあおりで最も削減されたのは環境保護庁（EPA）で前年度比▲ 31％、25億ドル削減の57億ドル、エネルギー省（DOE）も▲6％、17億ドル削減の280億ドルとされている。しかし削減されたのは主として研究開発の後期段階あるいは普及への支援であり、基礎・基盤研究への支援は継続されているものが多い。「小さい政府」として連邦政府がやらねばならないことと州政府や市場に任せるべきことを明確に区分したといえるだろう。
　DOEの原子力関連予算を例にすれば、オバマ政権がストップをかけたユッカマウンテンの放射性廃棄物最終処分場の安全審査への予算は確保されており、ユッカマウンテン計画は連邦政府として再開する意向であることが予算の面からも裏付けられている（国家安全保障局の予算は11％増加）。一方で、官民共同で研究開発に取り組み、既に導入段階に入りつつある小型原子炉（SMR）の研究開発関連では引き続き予算が確保されているものの、許認可に関する支援プログラムは打ち切りとなっている。
　トランプ大統領が離脱を宣言した演説のあと、環境保護庁（EPA）のプルイット長官が行った説明では、米国が2000年代以降18%削減に成功したこと、これは規制によってではなく技術革新で実現した成果であり、削減を目指す国にイノベーティブな技術を輸出し、適用することにアメリカの努力を振り向けることが強調された。技術開発により世界での削減に米国が真剣に取り組むのであれば歓迎すべきことであろう。日本の目指す方向とも一致しており、日米の協力のあり方のヒントもここにあるかもしれない。

日本の採るべき対応

　すでに政府が表明している通り、機会をとらえて米国の「再加入」を促すことは当然求められる。しかしトランプ大統領がなぜ離脱したのかを考えれば、それが容易ではないことは簡単に想像がつく。国際社会と協調しつつ、「やるだけやってみる」しかないだろう。その上で、トランプ政権と協調できることはなにか、トランプ政権の次を見据えて何をしておくべきなのかを考える必要がある。わが国に求められる視点を三つに整理したい。

（1）国際交渉の戦略再構築
　離脱に要する3年半の間、米国は正式にはパリ協定加盟国ではありつづけるのであろうが、ルールづくりでの交渉での発言権は相当低下することとなる。その間にパリ協定がその本来の主旨を逸脱し、先進国と途上国の二分論の世界に戻ることを認めるような制度になってしまえば、次の政権においても米国が復帰することは難しいだろう。ルール策定の議論において、日本を含めてこれまで米国と共同歩調をとって交渉に臨んできた国が果たさなければならない責任は重い。

（2）米国との技術開発協力の途を探る
　温暖化対策を進めるのは国連交渉の場に限られたことではない。今世紀後半のカーボンニュートラルなど大規模な削減を可能にするためには革新的技術開発が必要不可欠であり、パリ協定にもその旨は記載されている。予算教書からはトランプ政権が技術開発には積極的であることがうかがえるのであり、日米が技術開発において共同歩調を採ることが望ましい。些細な一例ではあるが、産学連携の共同研究等を活発にするため、成果の取り扱いに関する契約のサポート等を充実させることもあり得るだろう。「平成27年度特許庁産業財産権制度問題調査研究報告書」^注7)によれば、企業と大学の共同研究等に関する契約は、契約ひな形通りにはならないケースが多く調整を要するとされる。特許の取り扱い等については国によって制度が異なることもあり、産学連携が国を超えて活発化していくためのベースづくりを充実させることも一案だと思われる。

（3）日本のエネルギー政策の再構築を
　パリ協定を離れて、エネルギー政策の文脈で一つ指摘したい。米国は豊富な化石燃料資源と十分にコスト競争力を持つ再エネを手にしつつある。原子力については、コスト競争の中で淘汰が進むであろうが、州政府等の支援なども検討されており、安価な原子力は一定程度生き残るだろう。エネルギー安全保障上も米国が有利な立場に立つことの国際政治への影響、米国産業界がエネルギーコストの点で優位に立ち競争力が高まることを踏まえておかねばならない。
　特に後者についていえば、日本政府は炭素税の導入等も検討しているが、トランプ政権はどのような炭素税も導入しないとしている。エネルギーコストの差に比べて追加的な炭素税の影響がどれほどか、税制中立等で影響を抑制することができないか検討が必要であるが、日米の製造業のエネルギーコスト負担の拡大については注意が必要である。第5次エネルギー基本計画策定の議論において必要な視点として付言したい。