COP21パリ会議を振り返って

交渉結果のポイントと今後の展望

竹内純子
国際環境経済研究所理事・主席研究員

（「月刊ビジネスアイ　エネコ」2016年2月号からの転載）

　2015年12月12日（土）午後7時すぎ。COP21（国連気候変動枠組み条約第21回締約国会議）の議長を務めたファビウス仏外相が小さな木槌を振り下ろすと、会場は熱狂的な興奮に包まれた。
　壇上の面々はVサインを出し、抱き合ってお互いを讃え、会場はスタンディングオベーションで地鳴りのような拍手に包まれた。涙ぐむ参加者の顔がアップで中継され、この歴史的な合意を祝福する気持ちをかき立てる。
　これほどの歓喜に沸くのも当然と思えるほど、パリ協定は難産の末に産まれた。米中が気候変動問題に前向きな姿勢を示すようになり、COP開催前の11月11日には、世界の温室効果ガスの約9割を排出する159カ国・地域が削減目標を提出するなど、合意成立に向けた機運が高まっていたことから、何らかの合意はできるだろうという確信をもって筆者はパリに赴いた。ところがいざ始まってみると、「決裂」の文字が一時脳裏をかすめるほどに交渉は難航した。
　この合意は何を定め、何を先送りにしたのか。COP21の交渉結果のポイントと今後の展望を整理してみたい。

交渉結果のポイント

　最大の成果は、すべての国が参加する、法的拘束力のある枠組みが結実したことだろう。主要排出国を含むすべての国が「自国が決定する貢献（Nationally Determined Contribution を略してNDCと言われる）」を5年ごとに提出・更新し、その実施状況を報告するとともに、専門家のレビュー（評価）を受けることが義務づけられた。一部先進国にのみ義務を課すという二分論にとらわれた京都議定書の世界を脱することに、一応は成功したのである。
　法的拘束力について誤解がないようにしなければならないのは、提出した目標の達成に法的義務が課されたわけではないということだ。日本人はそれが道義的な義務であろうと法的義務であろうと、「ねばならぬ」と表現するので、違いを認識しづらい。さらに「法的義務でなければやらなくていいという訳ではない」という倫理的には正しい理屈によってこの違いをあえて無視する傾向すらあるが、これが国際的な合意文書である以上、使われている助動詞がshall（義務）か、それ以外のshouldあるいはwillなのかは正確に認識しなくてはならない。

最終合意文書案を示し、これで合意するよう各国に理解を求めるCOP議長

　京都議定書の世界を脱することに“一応”は成功した、と含みのある表現になったのは、すべての国の参加を得たとはいえ、途上国と先進国の「差異」が、多くの条文に埋め込まれ残っているからだ。これまでの枠組みで途上国と分類されていた新興国からすれば、先進国との差異は手放すべからざる既得権であり、交渉のあらゆる場面でインドなどから強い主張がなされた。合意成立後インド国内^※では「インドが差異化を守るうえで大きな役割を果たした」、「差異化は各所に埋め込まれている」と報じられており、彼らにとって先進国との差異は死守すべきものだったことがうかがえる。
　埋め込まれた差異は細かく挙げればきりがないが、今回の交渉で最も難航した「資金支援」と「透明性」について取り上げたい。
　まず、途上国への資金支援については、先進国は義務とされ拠出の状況について隔年報告の義務を負うが、その他の国は支援することを奨励されるにとどまる。そもそもこの交渉において多くの途上国の最大の関心事は、先進国から得られる資金支援で、それが先進国の義務とされる点はいかんともしがたい。
　差異は残ったものの、先進国以外の国（主に念頭に置かれたのは中国）が資金の出し手となることを促す文言が入ったことは大きな前進と言えよう。しかし、先進国が拠出する資金については1000億ドルの目標を2025年まで継続し、同年より前にCOPにおいて「1000億ドルを底として」新たな数値目標を定めることを義務づけられた（shall）。この規定は協定本体ではなく、法的拘束力のない「COP決定」に書かれたものであることは先進国側の主張の成果として留意する必要があるが、先進国の資金支援については厳しい報告義務まで課せられている。

パリ協定が採択され、歓喜に沸く壇上

　「透明性」の確保とは、削減目標の実施状況について情報を提供し、レビューを受けることを意味する。新たな枠組みが「言いっぱなし」になることを防ぐため、先進国が重視したテーマである。新興国・途上国は、情報提供やレビューの対象を、削減への取り組みだけでなく、先進国が途上国に対して行う支援も含めることを主張し対抗した。最後は両方を含めることでようやく妥協を見た。
　詳細ルールは今後議論されることになるが、埋め込まれた差異化をテコに、新興国・途上国の削減に関する情報提供・レビューが形骸化されることがないようにすることが、今後の交渉の1つのポイントになるだろう。
　しかしである。実はパリ協定では、どの国が先進国で、どの国が途上国か、定義が明らかにされていない。気候変動枠組み条約は附属書で各国をリスト化し、その区分を明確にしているが、パリ協定の中には協定のいう先進国・途上国は何をもって分類するかの基準が明示されていないのだ。この議論に手をつけるとまとまらなくなるので、各国ともわかっていてこの話題には触れずに済ませたとも言われている。
　例えば2030年時点でわが国が一般的に先進国と言われる経済状況になかったとしても、気候変動交渉において先進国ではないというポジションを許されるとは思えない。協定上明確な定めがないことは議論の火種になる可能性がある。