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私的京都議定書始末記(その9)

-<エネルギーマルチ>転戦記-


国際環境経済研究所主席研究員、東京大学公共政策大学院特任教授


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 各種のエネルギーマルチ(エネルギー分野の多国間会合)で省エネ、セクター別アプローチ、革新的技術開発のメッセージを盛り込むというミッションの皮切りは、2007年5月のIEA閣僚理事会だった。先進国26ヶ国で構成されるIEAは、先進国、途上国を問わず省エネを進めるべしというメッセージを打ち込む上で、最も合意を得やすい場であった。更にIEAは日本の任意拠出によってセクター別のベンチマーク作成作業を実施中であった。このため、事前のコミュニケ交渉でも、日本が提唱したIEA加盟国、主要非加盟国における省エネ目標・行動計画の策定やセクター別ベンチマークの策定、革新的技術開発というメッセージを大きな反対なく盛り込むことができた。

 ところが本番の閣僚理事会の場でハプニングが起きた。日本が最も重視する省エネ目標・行動計画やセクター別ベンチマークが含まれるパラグラフの前半部分(省エネ目標やセクター別アプローチとは無関係の部分)に、ある国からクレームがついたのだ。通常、事務レベルで合意したコミュニケ案に閣僚レベルで物言いがつくことは珍しいことだった。IEA事務局、クレームをつけた国、それに反対する国で鳩首議論した結果、修正版のコミュニケ案が配られた。省エネ目標・行動計画やセクター別ベンチマーク自体にクレームがついていたのではないのだが、念のため、さっと目を走らせると、当該パラグラフ全体がぐっと短くなり、肝心のセクター別ベンチマークの部分がすっぽり抜け落ちてしまっていた。クレームのついた部分を大幅に短くした結果、パラグラフのバランスを保つため、他も短くしたということらしい。ノルウェーの議長も、マンディル事務局長、ラムゼー次長も「これで決まりだね」というような顔でおり、今にも「It’s so decided」と木槌をたたかれそうな様子だった。しかしセクター別ベンチマークへの言及が落ちることは日本にとって一大事である。事務局に協議する時間もない。このため、甘利経産大臣(当時)、望月資源エネルギー庁長官(当時)の許可を得て、Japon (OECDの会議では、何故か国の名札はフランス語表記である)の名札を立て、「今配られた案の中には、既に事務レベルで合意されたセクター別ベンチマークに関する言及が欠落している。パラグラフ全体を短くしようという意図であろうが、本件についてはどこからも反対がないのだから、元に戻してほしい」と発言した。幸いなことにカナダのエネルギー大臣が日本の発言を支持してくれ、セクター別ベンチマークについては元通りとなった。この間、10分足らず。セクター別アプローチを重視している甘利大臣から「日本の生命線だからな」と言われていただけに、ほっとした。咄嗟のこととはいえ、事務方でありながら、大臣会合で発言させていただいたのは今でも忘れがたい思い出である。件の該当部分は以下の通りである。この下線部分にはセクター別アプローチのエッセンスが詰まっており、だからこそ、その復活にこだわったわけだ。

 We call on the IEA to promote the development of efficiency goals and action plans at all levels of government, making use of sector-specific benchmarking tools to bring energy efficiency to best practice levels across the globe. We invite the IEA to evaluate and report on the energy efficiency progress in IEA Member and key non-Member countries.

IEA閣僚理事会(2007年5月)。
左よりマンディル事務局長、ノルウェーの議長、ラムゼー次長

 次のターゲットは、アジア太平洋地域のマルチプロセスであるAPEC、具体的には5月のAPECエネルギー大臣会合(ダーウィン)である。APECは先進国のみのIEAと異なり、中国、ASEAN諸国の主要新興国国が入っているため、よりハードルが高いが、ここで省エネ目標、セクター別アプローチを打ち込むことができれば大きな意義がある。更にAPECではエネルギー分野でのピアレビュープロセスを導入したいと考えていた。APECには小規模とはいえ事務局も存在し、特にエネルギー分野ではアジア太平洋エネルギー研究センター(APERC)も存在している。また、IEAでピアレビューを経験している米国、カナダ、豪州、NZ、韓国が加盟国になっており、支持を得やすい。IEAでの経験を踏まえ、ピアレビューカルチャーを非OECD諸国にも広めたいと持っていた私にとって、APECは絶好の機会だった。もちろん、当初、途上国からの反応は消極的だったが、議長国豪州と緊密に連絡をとりつつ、以下の2つのパラグラフを盛り込むことに成功した。豪州はAPECエネルギー作業部会(EWG)の発足以来、ずっと議長を続けており、日本とは元来この分野で良好な協力関係にあった。また豪州は2007年のAPEC議長国として、9月のAPECサミットに向け、通常の首脳宣言とは別途、「気候変動、エネルギーセキュリティ、クリーン開発に関するシドニー宣言」を出し、その中でAPEC域内全体のエネルギー原単位改善の数値目標を盛り込むことを目論んでいた。豪州から内々に日本に対し、このアイデアに対する支持要請があったので、「もちろん支持する。ただし域内全体のエコノミーワイドのエネルギー原単位目標だけでは誰も当事者意識を持たない。それを実効あらしめるためには、各国がセクター別アプローチも使いつつ、省エネ目標を設定し、その進捗状況をモニターするような枠組みが必要ではないか」と持ちかけた。豪州はこれに賛成し、我々の出したインプットをドラフト案に盛り込んでくれたわけである。省エネ目標の実施状況を、自主的なピアレビューメカニズムを通じてモニターするという考え方は、先進国、途上国が参加する場では恐らく初めてのことであった。PREE(Peer Review for Energy Efficiency)と呼ばれるレビューメカニズムについては、その後、しっかりしたガイドラインができ、これまでにNZ、チリ、ベトナム、タイ、マレーシアがレビューを受けている。

(パラ20)(柱書き省略)

 We encourage APEC economies to individually set goals and formulate action plans for improving energy efficiency on an overall and/or sector basis.
 We direct the EWG(Energy Working Group) to collaborate with the IEA to develop energy efficiency indicators and compile best practices that can be used to help formulate and track progress towards such voluntary goals and action plans.
 We direct the EWG to strengthen efforts to share information on energy efficiency policies and measures, identify effective energy efficiency approaches and review progress towards efficiency goals.

(パラ23)(柱書き省略)

 We direct the EWG to develop a voluntary Energy Peer Review Mechanism, with an initial focus on progress toward attaining energy efficiency goals.
APECエネルギー大臣会合(2007年5月)

 次の大きなターゲットは東アジアサミットプロセスだった。2007年1月のエネルギー安全保障に関するセブ宣言に Set individual goals and formulate action plans voluntarily for improving energy efficiency という一文が入った。これは画期的なことだった。東アジアサミット参加国のうち、先進国は日本、韓国、豪州、NZのみであり、その他はASEAN諸国、中国、インドという途上国であり,これら諸国は、マルチの場で自らの行動に目標設定をすることを好まないのが通例だったからだ。あるいはgoals という言葉は数値目標だけではなく、より定性的な目標も含むと解釈していたのかもしれない。ともあれ域内エネルギー協力の場でこの大事なモメンタムを育て、具体化していくことが重要だった。ところが東アジアサミットプロセスは立ち上がって間もない状況で、受け皿となるエネルギー大臣会合の器がまだ存在していなかった。

 このため、私のミッションは、第1に2007年の議長国であるシンガポールを説得し、エネルギー大臣会合を開催してもらうこと、第2に大臣会合共同声明の中に省エネ、セクター別アプローチの要素を盛り込むことだった。そこで2007年初頭にシンガポールに乗り込み、エネルギー行政当局に対して「セブ宣言のモメンタムを維持するためにも、是非エネルギー大臣会合をやるべき」と申し入れた。先方は当初、「事務レベル会合でもいいじゃないか」という反応だったが、こちらの熱意が伝わったのか、「まず事務レベル会合を立ち上げ、大臣会合の開催もその中で議論しよう」というところまでこぎつけた。3月に事務レベルのECTF(Energy Cooperation Task Force)が立ち上がり、行きがかり上、シンガポールのウオン・シュー・クオン・エネルギー市場局長と共に共同議長を務めることになった。また第1回ECTF会合では省エネ、バイオ燃料、エネルギー市場を3つの重点作業分野とすることが合意された。日本は省エネを重点分野として強く押し、この分野での取りまとめ役を買って出た。ちなみにバイオ燃料を推したのはフィリピン、エネルギー市場を推したのが豪州だった。立ち上がり段階で手を上げておくことはその後の議論をリードする上で非常に重要なことだ。この結果、日本はタイ、マレーシアと共に省エネ分野のとりまとめを行うこととなり、これは省エネ目標、セクター別アプローチに関するメッセージを打ち込む上で非常に役に立った。エネルギー大臣に対する省エネ分野での提言案も事実上、日本が中心になってとりまとめた。当初はペンディングだったエネルギー大臣会合の立ち上げにも合意できた。

ECTFの議事メモ

 3月に立ち上がったECTFは、その後5ヶ月間に3回開催され、8月に甘利経産大臣(当時)とシンガポールのイスラワン貿易産業大臣の共同議長の元で開催された第1回東アジアサミットエネルギー大臣会合(シンガポール)ではウオン・シュー・クオン事務局長と共にECTFの活動や省エネ勧告について報告し、ECTFで準備した閣僚共同声明が合意された。省エネ目標、セクター別アプローチに関連する部分は以下の通りである。「自主的に」とか「可能な場合」といった留保条件はついているものの、先進国、中・印を含む途上国が両方参加するマルチの場で省エネ目標設定について合意が得られたことは意義が大きいと思う。

 Ministers supported the EAS ECTF”s recommendations to promote Energy Efficiency and Conservation, and agreed to undertake concrete actions to implement them, including to formulate, on a voluntary basis, individual, quantitative and where possible, sector specific energy efficiency goals and action plans and to present a preliminary report at the 2nd EAS Energy Ministers Meeting (EMM2) in 2008, with a view to presenting the first goals and action plans at the EAS EMM3 in 2009

 2011年時点で見ると自然体(BAU: Business As Usual)からの最終エネルギー消費の○%削減や、エネルギー原単位(一次エネルギー総供給/GDP)の○%改善等、指標の違いはあるが、インドを除く15ヶ国が省エネ目標を設定している。また各国が提出した省エネ行動計画を見ると、インドネシアのように鉄鋼、セメント分野でのCO2原単位の改善目標、韓国のように自動車燃費改善目標等、数は少ないが、セクター別目標を設定している事例もある。我々が期待していたようなセクター別省エネ目標を設定する事例はまだ少数だが、アジアのマルチプロセスの特色は各国の自主性を尊重することだ。その意味で、現在、日本が進めている二国間クレジット制度が、相手国のセクター別省エネ目標への理解増進にもつながることを期待したい。

 このように、2007年の一連のエネルギーマルチにおける戦果はまずますのものであった。もちろん、省エネ目標やセクター別アプローチに対する他のアジア諸国の反応は当初は慎重なものであった。しかし、日本のトップランナー制度を含む省エネ政策の経験や、省エネは経済成長、エネルギー安全保障と両立できることを説明すると、最後まで反対に逢う事はなかった。省エネ先進国の日本の発言にそれなりの重みがあったこともあろうが、何よりエネルギーマルチに参加している人々は、国連交渉官とは「別の種族」であった。各国共に国ごとの事情の差はあれ、エネルギー制約を克服するために課題を共有しており、建設的な話をしやすい雰囲気があった。「先進国の歴史的責任」とか「途上国支援は先進国の義務」といったドグマが支配する国連交渉とは大違いである。またアジアのエネルギーマルチに参加する先進国は、米国、カナダ、豪州、NZ等、プラグマティズムを重んずる国々であり、原理主義的なEUがいなかったことも良かったのかもしれない。

 ただ2007年秋以降、APEC首脳会合、東アジアサミット首脳会合等の首脳プロセスになると、ことは容易ではなかった。「国連交渉族」がプロセスに関与し始めたからである。

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