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私的京都議定書始末記(その6)

-COP6再開会合-


国際環境経済研究所主席研究員、東京大学公共政策大学院特任教授


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 2001年7月16-27日にボンで開催されたCOP6再開会合は色々な面で日本にとって分かれ道となる会議であった。日本はCOP6再開会合までの間、京都議定書不支持を表明した米国とあくまで京都議定書の早期発効を主張するEUの間の架け橋になろうとしていたが、米国から具体的な代案もなく、この日を迎えることとなった。「米国のいない京都議定書体制は無意味」として、あくまで米国の参加するレジームの再構築を目指すのか、米抜き批准を主張する欧州、途上国と行動を共にするのか、選択を迫られることは確実であった。ちなみに、澤国際環境経済研究所長が環境政策課長に着任されたのもボン会合直前であった。

 COP6再開会合の開会プレナリーで今でも鮮明に覚えているのは米代表団に対する会場の反応である。ブッシュ政権誕生後、非公式会合は2度ほど開かれていたが、NGOやマスメディアも入る公開の会議はこれが初めてである。米代表のドブリアンスキー国務次官は、その発言中、初日から環境NGOの大ブーイングを浴びていた。責任を持った他国の代表団の発言に対して、その主張の当否は別として、ブーイングで応ずるような態度は傲慢であり、野蛮だと思う。私がこの交渉プロセスについて大きな疑問を持つ理由の一つは、こういった指弾的(judgmental)な雰囲気である。初日、米国は「今日の化石賞」(fossil of the day)ならぬ「今世紀の化石賞」(fossil of the century)を受賞した。

 冒頭4日間は、事務レベル交渉であり、従来の主張の繰り返しで何ら進展がないことはこれまで通りだ。私も、COP二度目になり、COPにおける前半の事務レベル交渉は閣僚レベル会合の「前座」にすぎず、実質的な意味などないことがわかっていた。それでもメカニズム戦線を守る身としては、戦わねばならなかった。ハーグにおいては、原子力プロジェクトからのCDMクレジット取得を「差し控える」との文言を「パッケージ」の一環として受け入れざるを得なかったが、「パッケージ」自体が崩壊した以上、この点についても仕切り直しとするのが本来である。しかし、EUは、この点についての議論を決して受け入れなかった。独、仏二大国における緑の党の影響力はかくも大きかったということだろう。

事務レベル交渉合間で鳩首協議(背中を向けているのが筆者)

 しかしボン会合の主戦場となったのは、シンクの扱いと遵守問題であった。京都で6%目標を飲まされた日本にとって、3.7%分の森林吸収源の確保が不可欠であったことは累次説明したとおりである。しかし、COP6及びそれ以降の会議では、EU、途上国が「京都メカニズムと吸収源は厳しい国内対策を逃れる抜け穴である」としてその活用に強い制約を加えることを主張してきた。しかし吸収源についての彼らの懸念は日本よりもむしろ、広大な土地を有する米国、カナダ、ロシアであった(特に米国が離脱した後は、カナダ、ロシア等が主なターゲットとなった)。COP6再開会合前にプロンク議長が出した統合テキスト案において、カナダ、ロシアには少量しか認めない一方、日本向けには3.0%を認めるとの案が含まれていたのも、その表れであろう。しかし、日本は吸収源3.7%を取るためだけに交渉していたわけではない。6%を達成するためには京都メカニズムの活用も必要だったし、膨大なクレジットを有するロシアが京都議定書に参加しなければ、京都メカニズムのコストアップにつながる。日本にとっては、自分の吸収源確保のみならず、ロシアが京都議定書から抜けるような事態を防ぐことも必要であった。広大な国土を有するロシア、カナダにとって吸収源の確保は、日本とは違った意味で重要な課題である。COP6再開会合において日本、カナダ、豪州、ロシアが特定のフォーミュラに基づく機械的計算ではなく、各国の実情に応じて、吸収源の国別キャップを設定すべきであると共同提案したのはこのような事情によるものだった。吸収源を「抜け穴」として批判していた環境NGOはこれに反発し、我々はそろってその日の化石賞を受賞することになった。

化石賞を受賞する日本、カナダ、豪州、ロシア

 温暖化交渉に参加したての頃は、会場で配布されるNGOのビラで日本が名指しで批判されたり、化石賞を受賞したりすると、ショックを受けたものだったが、1年近くこのプロセスに関与して、「化石賞は国益のために戦った者に与えられる勲章だ」と思うことにした。化石賞の受賞国は米国、カナダ、豪州、日本、ロシア等、アンブレラ諸国に偏っており、EUや途上国にバイアスのかかったものであることは明らかだったこともある。

 COP6再開会合で、まず事態が進展したのは吸収源だった。主要閣僚会合がエストラーダ大使(アルゼンチン)の議長の下で行われ、日本を含む各国の「言い値」を記載した表が合意されたのだ。日本については1300万トンと、3.7%を上回る3.9%が合意された。吸収源に対するこれまでのEU、途上国の主張から見れば驚くほどのベタ降りであった。米国が抜けた今、京都議定書を発効させるためには、日本やロシアを取りこむ必要がある、COPを二度続けて決裂させるわけにはいかない、等の考慮が特にEUサイドに働いたと思われる。EUの中で誰がイニシアティブをとったのかはわからない。恐らくCOP6の決裂の再来を何としてでも食い止めたいプロンク議長がヴァルストローム環境委員初めとする欧州勢に強力に働きかけたのではないか。率直に言って我々は環境NGOの影響力の強い欧州は、吸収源で頑な姿勢を取り続けるだろう、したがって再開会合での合意も難しいだろうと思っていた。「ワイルドカードを切ってきたな」というのが率直な印象であった。ちなみにロシアはボン会合の最終局面で「自分達の数字が少なすぎて受け入れられない」と大立ち回りを演じ、ロシアの数字についてはCOP7で継続協議ということになった。自国の国益に抵触するとなれば梃子でも動かないロシアの姿をその後も何度も見ることになったが、ある意味、その胆力がうらやましかった。国連常任理事会で何度となく拒否権を発動してきた大国だからであろう。これに対して日本人は生来、対立を嫌うことに加え、国際交渉で孤立することへの恐怖心が強い。少数派になっても頑張る国際捕鯨委員会(IWC)の日本代表団は例外的といえよう。

 合意に向けた最大の障害の一つが決着したことにより、ボン再開会合は前に進み始めた。21日夜には上記の吸収源の合意を含む合意パッケージ案がプロンク議長により示された。EU、途上国は相次いでこれを受け入れる旨表明し、日本、豪州、カナダ、ロシア等のアンブレラグループは「後はお前たちだけだ」という苦しい立場に追い込まれた。しかし、パッケージ案には大きな問題があった。それは遵守の取扱いである。

 遵守に法的拘束力を持たせるべきではない、という点は、吸収源3.7%の確保、京都メカニズムの柔軟な活用と並んで日本が最も重視してきた点であり、カナダ、豪州、ロシア等、アンブレラグループの主要メンバーも共有する立場であった。これに対し、EU、途上国は罰則を含む厳しい遵守措置を主張していた。パッケージ案では遵守スキームについて「補足的な合意を結ぶことで法的拘束力を持たせる」という内容になっていたのである。この遵守の問題は、法技術的なものに映るが、高度に政治的なインプリケーションがあり、安易な妥協は今後に大きな禍根を残すことが懸念された。これまで締結された環境関連の国際条約で、法的拘束力ある遵守措置が導入された事例はない。補足合意で京都議定書にそのような条項が盛り込まれれば、米国の復帰は絶望的となる。また、いずれは、主要途上国にも一定の義務をかけることが不可欠になる中で、拘束力ある遵守措置の存在は、大きな障害になるだろう。先進国が拘束力ある遵守措置、途上国が拘束力のない遵守措置という二分論は米国が決して受け入れない。こうした点がマスコミを初め、日本国内で十分に理解されていたとは思えない。「日本は条約をきちんと守るのだから、拘束力ある遵守措置でもいいではないか」といったナイーブな見方が強かったのではないだろうか。日本代表団内ですら、「吸収源で数字を取れたのだから、遵守では降りてもいいのでは」とか「遵守にこだわって、日本で生まれた京都議定書を日本が殺すのか?」という議論もあったくらいである。前にも書いたが、国際交渉をしていると「後ろから弾が飛んでくる」、即ち国内からの批判に晒されることがしばしばある。今、思い起こせば、こうした「技術的だが政治的」な問題の意味を、国内に説明し、世論の理解を得ることの重要性を痛感する。

 遵守措置をめぐってのアンブレラグループとEU、途上国との対立は続き、22-23日には遵守に特化した閣僚折衝が行われることになった。議論の末、「遵守措置の法的拘束力の取扱いについては、京都議定書発効後の第1回締約国会合(COP/MOP1)で議論する」という結論先延ばしで「決着」することとなったが、遵守についての火種は法的拘束力の有無にとどまらなかった。合意パッケージのうち、京都メカニズム部分には、京都メカニズムの参加資格として「遵守に法的拘束力を持たせるための補足合意を受け入れること」という文言が盛り込まれていたのである。法的拘束力ある遵守措置を受け入れない限り、京都メカニズムが使えないのでは、法的拘束力の議論を延々としてきた意味がなくなる。アンブレラグループはこれに強く反発し、COP7での交渉に委ねられることとなった。吸収源と遵守という大きな2つのイシューが決着した(遵守については、「先延ばし」という決着であったが)、24日の全体会合でボン合意が実質的に合意された。25日、26日の2日間は、合意されたパッケージをCOP決定にする作業が行われたが、時間切れで10月末のCOP7に持ち越されることとなった。プロンク議長のパッケージは政治的なイシューについて方向性を決めたものではあるが、COP決定となるべき交渉テキストは分厚く、技術的な議論が多々残されていたからである。

 しかし、ボン会合で京都議定書実施ルールの合意、京都議定書の批准、発効に向けた最大の障害が取り除かれたのも事実である。プロンク議長とクタヤール事務局長は抱き合って喜び、会場は沸きに沸いていた。24日の晩には議長主催のボート・パーティがあって船上でたくさんの人が実質合意を祝って踊っていたと記憶する。

 しかし、私は浮かれる気分には全くなれなかった。確かに3.9%の吸収源は確保された。メカニズムについても原子力が事実上排除される等の問題はあったが、数量上限は設定されず、今回の交渉の主目的はある程度達成されたと言えよう。しかし、それはあくまで京都議定書交渉での「負け」を「更なる大負け」にしないで済んだというだけの話である。しかも最大の排出国である米国は京都議定書から離脱し、京都議定書合意当時の前提条件が大きく変わっている。日本にとっては米国と袂を分かち、欧州との共同歩調に大きく一歩踏み出した瞬間でもあった。妙な連想だが、英米と袂をわかって日独伊三国同盟に参加した日本と、三国同盟に反対した海軍のことをぼんやりと頭に浮かべていた。

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