パリ協定“署名式”とは何か


国際環境経済研究所理事・主席研究員


 昨年12月、COP21でパリ協定が採択された。これにて一件落着と思っておられる方もいるかもしれないが、実は採択されることは国際約束が発効するまでの「はじめの一歩」でしかない。参加国の署名、批准・受諾・承認・加入といった締結手続きが続き、それら締結手続きを採った国の数など当該国際約束に定められた要件が満たされて初めて効力を発揮することとなる。

 署名は、各国がその条約に賛同することを示すために行われるもので、パリ協定は第20条で「2016年4月22日から2017年4月21日まで署名を受け付ける」ことを定めている。
 本日4月22日、米国ニューヨークの国連本部において行われる「署名式」はその初日に行われるイベントである。我が国、そして米中を含む130か国以上の参加が見込まれており、それなりに注目されるイベントではあるが、署名はこれから1年の間いつでも可能である。

<日本の条約締結に関する原則>

 この署名手続きの後、各国は自国の定める締結手続きに入る。わが国においては、条約締結は内閣の行う事務と定められているが、国会の条約審議権を尊重して「事前に、時宜によっては事後に、国会の承認を経ることを必要とする」と規定している(日本国憲法第73条第3項)。しかしこの憲法第73号第3項の規定は、「全ての合意文書を国会の承認を要する条約と見るべき必要はない」と説明され、社会のグローバル化に伴って国の参加する条約が多岐にわたる中、条約の内容に応じて、内閣が国会の承認を経ずに迅速性ある手続きを行うことも認めているとされる注1)
 どのような内容の場合に国会の承認を求めるかについての判断基準は、昭和49年2月の衆議院外務委員会での答弁、俗にいう「大平三原則」注2) によって示されている。

法律事項を含む国際約束
当該国際約束の締結によって、新たな立法措置の必要があるか、あるいは既存の国内法の維持の必要があるため、国会の審議および承認が必要
財政事項を含む国際約束
予算または法律で認められている以上に財政支出義務を負う国際約束の締結には国会の承認が必要
政治的に重要な国際約束であり、発効のために批准が要件とされているもの

の3つが「国会承認条約」であるとされる。
逆に国会承認を必要としない類型としては

既に国会の承認を経た条約の範囲内で実施し得る国際約束
既に国会の議決を経た予算の範囲内で実施し得る国際約束
国内法の範囲内で実施し得る国際約束

が挙げられている。

 今回のパリ協定が国会承認を必要とするか否かについて特に政府の公式な見解は示されていないが、京都議定書の例を見ても国会承認を得たうえで手続きを進めることが見込まれる注3)

<米国の締結手続きの見通し>

 他国もそれぞれの国内手続きを行うが、特に注目されるのは世界第二位の排出国であり、大統領選挙真っ只中にあるアメリカがどのような動きを見せるかである。パリ協定が採択に至った原動力の一つは、米国オバマ大統領が自分のレガシー(政治的遺産)づくりとして温暖化対策に掲げたことにあり、自らの任期中できるだけ早期に、議会に諮らずに大統領の「単独行政協定」という形で締結(受諾)する可能性が極めて高い。パリ協定が既存法の範囲で対応できるものならば、大統領の判断で受諾することは可能だ。そのためオバマ政権はパリ協定の交渉において、法的義務を表す「shall」の使い方などには特に配慮してきた。今年3月31日の米中首脳会談の共同声明において、今年のできるだけ早い段階で協定に参加できるよう手続きを進めることを表明していることからも明らかであり、早ければ署名式当日に受諾する可能性も否定できないのだ。

 しかしこれで米国の参加が確保されたと見ることはできない。政権が代われば政策が大きく転換されるのがアメリカ政治の常である。特に「単独行政協定」という大統領の独断で受諾が行われた場合、次期大統領の一存で脱退することが可能である。パリ協定は、発効後3年経てば通告の上脱退が可能になること、通告してから1年後に脱退は効力を持つことを規定しているが、国連気候変動枠組み条約そのものから離脱すればパリ協定からも離脱したとみなされる(パリ協定第28条)。米国が枠組みから離脱するという「京都議定書の悪夢再び」の可能性は、オバマ政権がどれほど迅速に手続きを進めたとしてもあり得るのだ。

注1)
条約の国会承認に関する制度・運用と国会における議論―条約締結に対する民主的統制のあり方とはー
外交防衛委員会調査室 中内康夫
http://www.sangiin.go.jp/japanese/annai/chousa/rippou_chousa/backnumber/2012pdf/20120702003.pdf
注2)
第72 回国会衆議院外務委員会議録第5号2頁(昭49.2.20)
注3)
政府は4月20日、パリ協定に署名することを閣議決定し、「政府は締結に向けて国会の承認を得たいとしている」と報じられている。
http://www3.nhk.or.jp/news/html/20160420/k10010489771000.html

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