原子力政策

第８話「原子力技術の光と影」

加納雄大
在ウィーン国際機関日本政府代表部　公使

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年の瀬のウィーン

　毎年11月中旬になると、ウィーンの市内のあちこちでクリスマス市が開かれる。ウィーンのクリスマス市は13世紀末に神聖ローマ帝国皇帝アルブレヒト1世が地元の商工業者に12月に市場で店を出す権利を与えたのが始まりとされる。

ウィーン市庁舎前のクリスマス市（出典：ウィーン・クリスマス市ホームページ）

　クリスマス市が立ち、クリスマスに向けた準備が見られる様になると、今年もあとわずかという雰囲気になる。もっとも、外交の街、ウィーンではクリスマス休暇直前まで様々な行事が目白押しであり、世界各地から訪れる人々が引きも切らない。

原爆被害常設展示コーナーの設置

　クリスマス市がウィーンの街中に立ち始めた頃の11月17日、ウィーン国際センター(VIC: Vienna International Centre)の広報コーナーの一角に新たな常設展が誕生した。広島・長崎への原爆投下から70周年を機に開設された、常設原爆展「核兵器のない世界に向けて（Towards a World Free of Nuclear Weapons）」である。戦争被爆の実相を伝える証として、広島・長崎両市の協力により提供された、爆発による高熱で形の変わったガラス瓶など計4点の被爆資料や被爆当時の市街地のパノラマ写真が展示されることとなったのである。
　同日開催された記念式典には、日本から松井一實広島市長が出席したほか、ウィーンに拠点を置く各国代表部大使、国際機関の幹部職員等100名以上が参加した。式典では、松井広島市長が挨拶を行い、長崎市と共にこの常設原爆展を開催できることをうれしく思う、今年は広島・長崎への原爆投下から70年の節目の年であり、原爆と戦争の経験を後世に受け継ぐための努力は未来の平和実現のために非常に大切であると述べた。また、日本政府を代表して挨拶を行った北野充ウィーン代表部大使からも、この原爆展は、核兵器による惨禍に対する理解を促すことにより、核軍縮・不拡散のための普遍的な努力の基盤をつくる、未来志向のものであると述べたところである。

11月17日の原爆被害常設展開設の記念式典の模様（写真出典：ウィーン日本政府代表部ホームページ）

　筆者自身が広島と長崎の原爆資料館を訪れたのは1984年と1989年。それぞれ高校生、大学生の時であった。展示品と写真を見るにつけ、訪れた当時の記憶が蘇ってきた。
　事実が伝えるメッセージは重い。既に常設展が設置されているNY､ジュネーブに加えて､原子力外交の街、ウィーンにおいて戦争被爆の実相を伝える常設展示が出来た意義は大きい。この展示は、原子力技術の軍事利用が如何なる結末をもたらし得るかを訴えることで、核兵器の無い世界を目指すべきとのメッセージを、原子力外交に関わる各国関係者のみならず、将来世代に伝えるものになるであろう。早速、翌18日には、国際センターの見学ツアーの一環で、ウィーン日本人学校の生徒達が同コーナーを訪れたところである。

持続可能な開発のための保健・医療分野における原子力技術の活用

　常設原爆展開設の前日の11月16日には、在ウィーン国際機関日本政府代表部の会議場で、日本政府代表部主催による国際保健と放射線医療に関するワークショップ(“Global Health and Radiation Medicine: Challenges and Opportunities in the Era of Sustainable Development Goals”)が開催された。
　9月の国連総会で採択された国際的な新たな開発目標（持続可能な開発のための2030アジェンダ）を今後如何に実施していくかは、国際社会全体にとっての課題である。なかでも国際保健は重要な柱であり、放射線医療分野での専門的知見を有する国際原子力機関(IAEA)が如何なる貢献をなし得るかについて、日本とIAEAの専門家による議論が行われた。
　ワークショップではまず、日本の渋谷健司・東京大学教授が基調講演を行った。渋谷教授は、来年のG７伊勢志摩サミット、第6回アフリカ開発会議（TICADⅥ）に向けた日本政府への提言作りの作業をリードする国際保健の専門家である。基調講演において渋谷教授は、原発事故後の福島での自身の活動にも触れつつ、人々があまねく保健サービスを受けられるユニバーサル・ヘルス・カバレッジ(UHC)の実現のため、様々なプレーヤーが連携して取り組むことの重要性を訴えた。また、途上国の保健課題において、がんなどの非感染症疾患の比重が高まる中、IAEAの役割に強い期待が示された。

11月16日の国際保健ワークショップの模様（写真出典：在ウィーン国際機関日本政府代表部ホームページ）

　続いて、IAEAからのコメンテーターとして、アブデル・ワッハーブ医療部長とエンヴェレム・ブロムソンがん対策部長がIAEAの取り組みの現状について説明し、更に質疑応答が行われた。
　一連のやりとりでは、保健・医療分野でIAEAが果たす役割に強い期待が示された。一方、福島事故後に強まった放射線が健康に及ぼす影響についての懸念を如何に克服するか、また「核の番人」のイメージが強いIAEAの保健・医療分野での役割についての認知を如何に高めるかといった、対外発信面での課題が指摘された。このほか、IAEAが保健・医療分野での増大するニーズに応えるため、リソース配分や他の開発援助機関とのパートナーシップをどう進めるかといった実施上の課題も取り上げられた。

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　IAEAが行う技術協力において、保健・医療は、食糧・農業、原子力安全・核セキュリティと並んで各国のニーズが高い分野である。
　上述の国際保健ワークショップが開催された次の週には、今後2年間（2016-2017）のIAEAの技術協力計画を検討する技術支援協力委員会(TACC: Technical Assistance and Cooperation Committee)が開催され、続いて開かれた定例のIAEA理事会で最終的に承認された。新たな計画では、保健・医療分野は全体の24.7％を占め、特に中南米・カリブ地域では第1位、アフリカ、アジア太平洋、欧州の各地域でも第2位の優先分野である。
　一方、この技術支援協力委員会及び理事会に提出された、IAEA内部の評価機関による報告書では、IAEAが開発課題に取り組むにあたり、他の国際機関や援助機関、民間セクターとの一層の連携が必要との指摘がなされている。これまでIAEAは、一定レベルの原子力関連インフラが自前で整備出来る国々を主な対象として、人材育成や規制枠組みの構築などソフト面での支援を中心に行ってきた。しかしながら、新たな開発目標の下、アフリカや中南米の低中所得国や小島嶼国に対して原子力の平和利用の恩恵を及ぼしていくとすれば、IAEAのみではカバーしきれない、インフラ整備の支援まで視野に入れた取り組みが必要になってくる。“Atoms for Peace and Development”を推し進め、IAEAが開発分野で存在感を示していくためには、他のプレーヤーとの連携を一層進めるなど、IAEA自身にも変革が求められる。
　2016年のG7伊勢志摩サミット、第6回アフリカ開発会議(TICADⅥ)を念頭においた、国際保健における日本の取り組みは進んでいる。12月16日には、ユニバーサル・ヘルス・カバレッジ（UHC）の達成や公衆衛生危機対応を含む強靭で持続可能な保健システムの構築に向けて，各国政府関係者や国際機関代表，専門家が議論を活発に交わした国際会議が東京で開かれた。同会議に先立ち、安倍総理大臣が、「世界が平和でより健康であるために」と題する論考を寄稿し、国際保健で日本が貢献していく決意を改めて示したところである。東京での国際会議にはIAEAからも、エンヴェレム・ブロムソンがん対策部長が参加した。IAEAがなし得る貢献の余地は大きい。

地球温暖化問題と原子力

　毎年この頃は、国連気候変動枠組条約締約国会議(COP)が開催され、地球温暖化問題に対処するための国際交渉が大詰めを迎える時期でもある。このCOPでの交渉こそは、「会議は踊る」とも言われたウィーン会議の現代版と言って良いかも知れない。
　11月30日からパリで開催されたCOP21は、京都議定書に替わる新たな国際枠組みに合意する場として位置づけられていたこともあり、冒頭に各国首脳が参加するセッションが設けられるなど、例年以上に注目を浴びるものとなった。かつて、コペンハーゲンCOP15から、カンクンCOP16、ダーバンCOP17に至る気候変動交渉に携わった筆者としても、ある種の感慨と関心を持って交渉を見守った。
　COP21は予定が一日延長された12月12日、新たな枠組みである「パリ協定(Paris Agreement)」を採択して閉幕した。同協定採択から間もない本稿執筆時点では、交渉結果についての論評が十分出揃っておらず、気候変動交渉から離れて久しい筆者にCOP21及びパリ協定について包括的に論評する知見は無い。敢えて若干のコメントをするとすれば、以下の通りである。

・: 採択された協定は発効しない限り「絵に描いた餅」でしかない（1997年に採択された京都議定書が発効したのは8年後の2005年である）。もちろん暫定適用など、正式発効を待つことなく実施に移す動きは出てくるであろうが。協定発効に向けた今後の取り組みの成否が、COP21の最終的な評価を定めると思われる。
・: パリ協定は、国連気候変動枠組条約締約国55ヶ国以上の締結に加え、締約国全体の排出量の55％以上がカバーされることを発効要件としている（協定第21条1）。先進国の温室効果ガス排出量のみをベースにその55％以上がカバーされれば発効するとした京都議定書と大きく異なり、より包括的な枠組みになったと評価できる。一方、55％以上のカバレッジを要するということは、裏返せば、（途上国のみならず米国抜きでも発効が可能となった京都議定書と異なり）45％以上の排出量を占める国々が締結に反対すれば発効し得ないことを意味する。国別排出量で1位、2位、3位の中国、米国、インドをはじめとする大口排出国が締結しない限り、パリ協定の発効は不可能であろう。逆に言えば、これら大口排出国の締結が可能となるように、同協定の規定振りも細心の注意が払われたと思われる。
・: 特に、米国のパリ協定への対応が、中国、インドなどの主要排出国の対応を左右することから、決定的に重要である。その観点では、協定最終案における先進国の排出削減及び途上国の緩和行動に関する条項（協定第4条4）につき、最後のタイミングで、先進国の排出削減に係る表現が当初の“shall”から途上国の行動に係る表現と同じ“should”に修正されたのは、米国の参加を確保していく上で決定的に重要だったと思われる。周知の通り、米国は京都議定書に署名したものの、先進国のみに排出削減義務を課した同議定書には終に参加しなかった。パリ協定の米国の参加は、行政府による署名、議会の承認という一連のプロセスを見極める必要がある（もっとも、今回の協定の規定内容であれば議会承認は不要との見方もある）。このプロセスが2016年の大統領選挙、2017年の新政権発足の影響を受けるか否かも注意する必要があろう。

　その他、パリ協定に関連する様々な論点については、将来枠組みの検討プロセスの初期段階である3年前の2012年段階で、国際環境経済研究所における筆者の連載寄稿「環境外交：気候変動とグローバル・ガバナンス」で論じている。当時は京都議定書第一約束期間の最終年であり、同議定書のようなトップダウン型の将来枠組みを志向する議論が多い時期であったが、筆者（そしておそらく多くの日本側交渉関係者）が想定していた将来枠組みのイメージ図は以下の通りである。今回採択されたパリ協定と比べ、当時の見通しをどう評価するかは、読者の判断に委ねたい。

（出典：拙著「環境外交：気候変動交渉とグローバル・ガバナンス」221ページ）

　原子力発電はCO₂を排出しないことから、地球温暖化問題への対応と密接な関係がある。かつて日本が温室効果ガスの排出削減目標として、2020年までに1990年比マイナス25％の削減目標を掲げた際には、それを実現するため、原発の大幅な新増設を柱としたエネルギー政策（基本計画）が策定された（それが、福島第一原発事故を機に見直しを余儀なくされたのは周知の通りである）。
　各国政府の気候変動交渉関係者や環境NGOが集まるCOPの現場では、原子力関係者の集まるIAEA総会と異なり、原発に対するイメージは決して良くない。しかしながら、各国とも自国のエネルギー政策と表裏一体の形で排出削減目標を設定しており、多くの主要排出国の目標には原発貢献分が組み込まれている。COP21に先立ち日本が提出した新たな排出削減目標も、福島事故後の紆余曲折を経て、原発をベースロード電源に再び位置づけた新たなエネルギー政策が基礎になっている。

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　COP21で採択されたパリ協定は、各国のエネルギー・環境政策、とりわけ原子力産業の将来にどのような意味合いを持つのか。そのような問題意識の下、在ウィーン国際機関日本政府代表部がCOP21終了直後の12月14日に主催したワークショップ(“COP 21 and beyond: a new climate regime and its implications for the future of nuclear power”)では、日本のエネルギー・環境分野の専門家である、有馬純・東京大学公共政策大学院教授と竹内純子・国際環境経済研究所理事・主席研究員による講演が行われた。パリ協定採択直後というタイミングであり、協定の内容を十分に分析する時間的余裕がない中ではあったものの、COP21から直接ウィーンに立ち寄ってもらった両専門家からは、交渉現場の臨場感あふれる報告がなされた。

12月14日のCOP21ワークショップの模様
（写真出典：在ウィーン国際機関日本政府代表部）

　有馬教授は、経済産業省で長く気候変動交渉に携わり、筆者も薫陶を受けたベテラン交渉官の一人である。また、竹内主席研究員は東京電力出身の環境エネルギー問題の気鋭の論客である。
　有馬教授からは、かつて新たな国際枠組みづくりが一旦頓挫したコペンハーゲンCOP15からパリCOP21に至る交渉経緯を振り返りつつ、議長国フランス、米国、中国など主要国がそれぞれの思惑から交渉妥結を望んでいた事情など今回の合意成立に至った背景、パリ協定の主要ポイントなどにつき的確かつ詳細な報告がなされた。原子力との関係では、環境関係者が集まるCOPの場においては原子力発電に対する否定的な雰囲気があるとしつつも、温暖化対策を進める上で原発の役割は不可欠というのがエネルギー専門家の間の共通認識であるとの発言があった。また、京都議定書の下での市場メカニズムでは原子力発電が事実上排除されてきたが、新たなパリ協定の下での市場メカニズムの制度設計において、原子力発電が今後どのように扱われるか注視していく必要があるとの指摘があった。
　竹内主席研究員からは、東電勤務時代の経験や、日本国内の原子力発電所を抱える地域を訪れた経験を交えながら、現在の日本のエネルギー基本計画が掲げるエネルギーミックス実現に際しての諸課題や、原子力発電に対する一般国民の信頼回復の問題、原子力規制のあり方など、COPでの交渉にも密接に関連する日本のエネルギー政策、原子力政策が直面する課題について包括的な説明がなされた。

プレゼンを行う有馬教授（左）と竹内主席研究員（右）（写真出典：在ウィーン国際機関日本政府代表部）

　質疑応答では、パリ協定の今後の発効の見通しと米国・中国など主要国の動向、原子力発電に対する一般国民の信頼回復・確保のための対外発信のあり方、原子力関連規制のレビューにおけるIAEAの役割、ボトムアップ方式の排出削減アプローチと野心的な長期目標をつなぐ革新的技術の役割、炭素の価格付け制度のあり方など、様々な論点について活発なやりとりがなされた。
　COP21でのパリ協定の採択を受け、今後、各国の署名・締結という協定発効に向けた外交的取り組みとともに、市場メカニズムにおける原子力発電の扱いなど、協定の下での制度設計についての技術的検討が進められるであろう。2016年のCOP22の開催地はモロッコのマラケシュ。かつて京都議定書の採択後、その実施細則を定めた「マラケシュ合意」が作られた地でもある。「悪魔は細部に宿る」という。パリ協定の今後の詳細設計が与える原子力産業への影響についても注視していく必要があろう。

イラン核問題に関するIAEA特別理事会

　COP21関連ワークショップの翌日の12月15日には、イラン核問題において大きな節目となるIAEA特別理事会が開催された。
　イランの核問題については、第4話でも紹介したとおり、本年7月にウィーンで2つの重要な合意がなされた。EU3+3（米、英、仏、露、中、独）とイランとの間で合意された包括的共同作業計画(JCPOA: Joint Comprehensive Plan of Action)と、IAEAとイランとの間における過去のイランによる核兵器開発疑惑を解明するための合意（「ロードマップ合意」）である。
　7月以降、それぞれの合意のトラックにおいて各当事者による様々な措置がとられてきた。今回の特別理事会は、ロードマップ合意に則って行ってきた活動を踏まえ、IAEAがイランの核兵器開発疑惑に関する最終評価(Final Assessment)の報告を理事会に提出したことを受け、開催されたものである。
　最終評価報告でIAEAは、2003年末までにイランにおいて、核爆発装置の開発に関連する活動が組織的に行われ、一部の活動については2004年以降も行われたと評価している。一方、これらの活動は実現可能性・科学的研究並びに一定の関連する技術的知見及び能力の獲得以上には進展しなかったと評価し、また、2010年以降に核爆発装置の開発に関連する活動が行われたとする信頼性のある根拠を有していないとしている。そして、IAEAとして、イランの核計画に関する軍事的側面の可能性(possible military dimensions)に関し、核物質の転用について信頼性のある根拠を何ら発見していないとしている。
　このIAEAの最終評価報告を受けて、12月15日の特別理事会では、理事会としての今後の対応を決定する決議案がEU3+3（米、英、仏、露、中、独）6ヶ国の共同で提出され、コンセンサス採択された。

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　この決議では、IAEAの最終評価報告に留意した上で、ロードマップ合意に基づく全ての活動が実施されたことで、理事会による本件についての検討が終了することに留意するとしている。また、イランに対する国連安保理の制裁のベースにもなってきた過去のIAEA理事会決議や、イランに対するIAEAの技術協力を制限する過去の理事会決定について、JCPOAの下でIAEAがイランによる主要な措置の履行を検認する日(Implementation Day)のタイミングで終了するとしている。その一方で、IAEAが包括的保障措置協定及び追加議定書等に基づき実施する査察活動や、JCPOAで規定される核関連措置の実施において、イランがIAEAに全面的に協力すべきことを再確認し、また、理事会が、本件につき事務局長から定期的に報告を受けること等を規定している。

12月15日のIAEA特別理事会の模様（写真出典：IAEA）

　特別理事会では理事国・非理事国あわせて約40ヶ国の代表が発言したが、理事国である日本政府を代表して北野充大使より、今回のIAEAによる最終評価報告に留意しつつ、理事会決議案に賛同する旨表明した。今回のIAEAの報告により、イランの核計画の過去及び現在の全体の状況について一定の理解を得る材料が提供されたものと評価し、これを踏まえて新たな段階に進んでいくことが適当との判断に基づくものである。一方、今回の決議によって理事会によるロードマップの実施についての検討が終了するものの、これは理事会が将来、イランの核関連活動につき懸念事項があると信じるに足る合理的な根拠がある場合に、必要に応じて適切な行動をとることを妨げるものではないとも述べている。そして、イランがJCPOAの下でのコミットメントを着実に実施し、IAEAによる検証・査察活動に全面的に協力するよう求めたところである。　　　　　
　今回の特別理事会における新たな決議の採択により、イランの核問題は一つの節目を迎えた。今後は、JCPOAの実施、IAEAによる検証・査察活動という息の長いプロセスが待ち受けている。

原子力技術の光と影

　12月半ばまで様々な出来事があった原子力外交の街ウィーンも、クリスマスの週になると、さすがに落ち着きを取り戻す。

オペレッタ「こうもり」の一幕（写真出典：Volksoper Wienホームページ）

　年末年始はオペラ、オペレッタ、コンサートの季節であり、毎日ウィーンのあちこちで様々な作品が上演される。新年の1月1日に楽友協会ホールで行われるウィーン・フィルのニューイヤーコンサートは、最も良く知られたものであろう。
　ウィーンを代表する音楽ジャンルにオペレッタ（喜歌劇）がある。ヨハン・シュトラウス2世作の「こうもり(Die Fledermaus)」はその最高峰とも言える作品である。大晦日の舞踏会を舞台にした喜劇であり、序曲のメロディは多くの方が耳にしたことがあろう。ウィーンでは年末年始に上演されるのが恒例であり、国立オペラ座では大晦日の定番になっている。

　この作品の中で歌われるドイツ語の歌詞で、
　　　“Glücklich ist, wer vergisst, was doch nicht zu ändern ist.”
　　　（「変えられないことを忘れられる人は幸せだ」）

という一節がある。如何ともし難いことは、むしろ忘れた方が幸せになれるというような意味である。年末の日本の「年忘れ」の気分にも通じるものがあり、心情的にはよく理解出来る。
　しかし、こと外交の世界では、これをそのまま当てはめることは出来ない。国際社会が直面する様々なグローバル課題は、解決が途方もなく困難と思われるものが多い。核軍縮、不拡散、地球温暖化、エネルギー、食糧、水、医療、貧困、テロ、難民などである。世界を変えることは出来ないと諦め、これらの課題から目を背けていては、解決が遠のくだけである。一つ一つは小さな取り組みでも、国際的に連携し、積み重ねることで大きな力となり、世界を変えていく。それが外交の営みといえるのではないか。そのような取り組みが歴史の教訓、過去の経験を忘れずになされるべきことは言うまでもない。
　これは、とりわけ原子力外交に当てはまる。原子力技術は人類に禍福のいずれをももたらし得る、光と影の両面がある。世界が原子力の「影」に怯えることなく、「光」を享受できるようにするためには、戦争被爆や原発事故を含む、歴史の教訓に裏打ちされた、原子力外交のたゆまぬ営みが欠かせない。
　2015年は、ウィーンを舞台に様々な動きがあった。2016年も、より良き世界を目指した原子力外交がこの街で展開されることになるであろう。

（※本文中意見に係る部分は執筆者の個人的見解である。）

【参考資料】

○: 在ウィーン国際機関日本政府代表部ウェブサイト

　・: ウィーン常設原爆展
http://www.vie-mission.emb-japan.go.jp/itpr_ja/ctbt17.11.15_ja.html

　・: 国際保健ワークショップの開催
http://www.vie-mission.emb-japan.go.jp/itpr_ja/japressrelease15.11_ja.html
http://www.vie-mission.emb-japan.go.jp/itpr_en/IAEAPR16.11.15_en.html

　・: COP21関連ワークショップの開催
http://www.vie-mission.emb-japan.go.jp/itpr_ja/cop21_ja.html
http://www.vie-mission.emb-japan.go.jp/itpr_en/cop21_en.html

　・: イラン核問題に関するIAEA特別理事会における北野大使ステートメント
http://www.vie-mission.emb-japan.go.jp/itpr_en/BoGDecember2015final_EN.html

○: 外務省ウェブサイト

　・: 国際会議「新たな開発目標の時代とユニバーサル・ヘルス・カバレッジ：強靱で持続可能な保健システムの構築を目指して」の開催
http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_002792.html
（日本国際交流センターウェブサイト）
http://www.jcie.or.jp/japan/csc/ghhs/2015uhc/report.html
（同会議における安倍総理大臣のスピーチ）
http://www.mofa.go.jp/mofaj/ic/ghp/page4_001644.html