リスク情報の活用はなぜ進まなかったのか?

-原子力産業界を束ねる新組織への期待-


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1.はじめに

 福島第一発電所(1F)事故の反省を踏まえ、確率論的リスク評価(PRA)等から得られるリスク情報の活用を推進していくことが各電力会社より表明されている。また電力共通の技術課題に取り組むため、電力中央研究所(電中研)に原子力リスク研究センター(Nuclear Risk Research Center, NRRC)が設立された。筆者が前稿にて述べた通り、PRAは、今後の原子力発電所の安全性維持、向上に大変重要な役割を果たすと考えられるので、こうした気運の高まりは非常に望ましいことだと言える。但し、一方では、以前にもJCO事故等を受け、国内でリスク情報活用を推進しようと様々な取組みがなされたが、結局、遅々として進まなかったことを忘れてはならない。もちろん、当時とは事情が大きく異なるが、今一度、その過去を振り返り、そこから何か学ぶべきことはないのかを考えてみたい。

2.JCO事故後の取組みについて

 PRA手法の研究は、米国TMI事故の検証においてその有効性が認められて以来、わが国でも盛んに行われてきており、改良型軽水炉の安全設計の一部やアクシデントマネジメント(シビアアクシデントへの拡大防止、影響緩和)策の有効性評価等において実用化された実績がある。このように少しずつではあるが、PRAはその技術レベルに応じて実用に供されてきたのであるが、平成11年9月に発生したJCO事故や平成14年に明らかとなったいわゆる東電問題(炉心シュラウドのひび割れに関する自主点検の不正等)を受け、その重要性に新たな光が当てられることとなった。
 旧原子力安全委員会(原安委)は、JCO事故後、「リスクに関わる情報を考慮に入れた安全管理の重要性」(平成12年版原子力安全白書)等に鑑み、安全目標の検討に着手した。また、東電問題の発覚直後から、「リスクインフォームド型規制」(平成14年版原子力安全白書)の導入についての検討を開始した。これらの成果は以下の文書に取りまとめられている。

「リスク情報を活用した原子力安全規制の導入の基本方針について」(平成15年11月)
「安全目標に関する調査審議状況の中間とりまとめ」(同12月)
「平成15年版原子力安全白書」
「発電用軽水型原子炉施設の性能目標について -安全目標案に対応する性能目標について-」(平成18年3月)

 さらに、平成16年、「リスク情報を活用した安全規制の導入に関するタスクフォース」を設置して、国内関係機関の取組みをフォローし、同19年には、「リスク情報を活用した安全規制の導入に関する関係機関の取組みと今後の課題と方向性 -リスク情報のより一層の活用と進展に向けて-」と題した報告書をとりまとめて提言を行っている。
 こうした動きを受け、当時の規制官庁である旧原子力安全・保安院(NISA)でも検討が開始され、平成17年2月、総合資源エネルギー調査会原子力安全・保安部会の下に「リスク情報活用検討会」を設置し、基本的な考え方等についての審議が行われた。その成果は以下の文書にまとめられている。

「原子力安全規制への『リスク情報』活用の基本的考え方」(平成17年5月)
「原子力安全規制への『リスク情報』活用の当面の実施計画(平成17年5月、同19年1月改訂)
「原子力発電所の安全規制における『リスク情報』活用の基本ガイドライン(試行版)」(平成18年4月)
「原子力発電所における確率論的安全評価(PSA)の品質ガイドライン(試行版)」(平成18年4月)

 以上の通り、当時のリスク情報活用に向けての動きは、国の規制主導で始められた。これに対する民間サイドの動きとしては、上記の原安委タスクフォースやNISA検討会に参画して意見を述べるとともに、原子力学会をはじめとする学協会においてPRA手法やリスク情報活用に関する各種規格・基準の検討、策定が進められた。さらに、原子力学会では標準委員会の下に産官学のメンバーからなる「リスク情報関連規格体系化ワーキンググループ」を設置し、「リスク情報活用の本格導入に向けた関連規格の体系化に関する今後の課題と提言」(平成21年)と題する技術レポートをまとめている。タイトルこそ「関連規格の体系化」となっているが、内容はリスク情報活用促進に係る課題と国内各機関に対する提言そのものであり、原安委が基本方針を提示してから5年以上を経てなかなか進まない状況をなんとか打開しようとした思いが見て取れる。

3.官と民ですれ違った思い

 以上、述べてきた通り、JCO事故や東電問題を受けたリスク情報活用の動きは、官・学を中心に着々と環境整備が進められたわけであるが、結局、実機プラントでの安全管理への適用という観点では、若干の例外を除き、広がりを見せることはなかった。その原因について筆者は以下のように考えている。
 まず、最初に気付くのが規制する側の国と直接に規制を受ける側の電力会社(以下、電力という)の温度差である。当時は、官主導で始まり、アカデミア(学協会)がこれに呼応する形で活動を活発化させた。一方、電力をはじめとする産業界は国の検討会や学協会の委員会に委員を派遣することにより、間接的に意見表明を行ってはきたが、積極的に主導することはなかった。この理由については、推測の域を出ないが、PRAによって今までの決定論的評価に基づく規制では見逃されてきた安全上重要な知見が明らかとなり、それらに基づいて追加的な規制をかけられることを恐れたから、或いはそこまでではないにせよ、何のメリットもないままリスク情報関連の説明を規制からいろいろ求められ手間だけが増えることを懸念したからではないかと思われる。一方、国側の文書を見る限り、リスク情報によって安全規制にメリハリをつけようとする意志を読み取ることができ、決して「厳しいとこ取り」の規制を志向したわけではなかった。事実、原安委の中では、JCO事故や東電問題を受けどんどん規制強化が進んだ結果、電力に過剰な負担を強いることとなり、かえって安全を損ねることになるのではないかとの懸念があり、そうしたことから米国で安全性と稼働率の向上という両面での成功を収めている「リスクインフォームド型規制」の検討が始まったと聞いている。つまり、産業界側にも取り組むべきインセンティブがあり得たのである。しかし、相互理解は進まず、官と民の思いはすれ違ってしまった。
 その点、リスク情報活用先進国の米国では、だいぶ事情が異なっている。TMI事故の後、米国でも電力が重い規制に苦しんだ時期があったが、その後、長い時間をかけて官民とも真にリスクを低減するために重要な安全対策に資源を集中させる努力を積み重ねてきた。そこで見逃してはならないのは、産業界の声をワンボイスにまとめて発信しようとした取組みである。1987年にその目的でNUMARC(Nuclear Management and Resource Council)が設立され、さらに他団体も結集する形で1994年に現在のNEI(Nuclear Energy Institute、米国原子力エネルギー協会)が設立されるに至った。NEIの設立以降は、規制当局のNRCと民間代表のNEIが双方にとって有意義な仕組みを構築しようと協議を重ねる形がすっかり定着した。