原子力損害賠償法の改正に向けて⑤

国の「援助」とは何か－日本独自のスキームが意味するところ

　第1回において、各国の原子力損害賠償制度の共通原則を述べたが、事業者に無限責任を負わせ、国が必要な「援助」を行うとした同法第16条は、我が国独自のスキームである。立法当時の議論を振り返る。

　昭和34年12月12日、故我妻栄東京大学名誉教授を会長とする原子力災害補償専門部会は「損害賠償措置によってカバーしえない損害を生じた場合には国家補償をすべきである」と答申した。原子力事業が国を挙げて取り組む政策である以上、被害者の保護に欠けるところがあってはならないという趣旨からである。
　序文には「原子力事業者に重い責任を負わせて被害者に十分な補償をえさせて、いやしくも泣き寝入りにさせることのないようにするとともに、原子力事業者の賠償責任が事業経営の上に過当な負担となりその発展を不可能にすることのないように、適当な措置を講ずることが必要」とあり、基本的な政策理念が明らかにされている。そして答申全体からは、原子力という未知の技術に起因する災害補償制度構築に手探りで取り組んできた関係者の強い意思が感じられるものとなっている。
　しかし、法案の政府部内調整では、たとえ原子力事業であっても、民間事業者が主体である限り、その事業において発生した被害について、国が直接損害賠償責任を負うことは不合理であるとの消極論が強く（このあたりの経緯は、竹森（2011）に詳しい）、結局同法第16条第1項は第2回で指摘した通り、政府が「事業者が損害を賠償するために必要な援助を行う」と規定するにとどまった。また同時に、同法の目的も、「被害者の保護」に加えて「原子力事業の健全な発達」が挿入され、国が直接的に被害者に賠償責任を負うのではなく、賠償責任を一義的に負う事業者に対する資金援助を通じての間接的な支援にとどまるという構造が明示的に形成されたのである。
　法案成立後我妻教授は、部会の答申と法は立脚する構想が異なる、と批判している。「原子力の平和利用という事業は、歴史上前例のないものである。その利益は大きいであろうが、同時に、万一の場合の損害は巨大なものとなる危険を含む。従って、政府がその利益を速進する（ママ）必要を認めてこれをやろうと決意する場合には、被害者の一人をも泣きね（ママ）入りさせない、という前提をとるべきである」としたうえで、「事業者の助成と保護という衣を着て、煮え切らない態で『援助』するというだけである（16条）。実際問題としては、政府と国会の良識によって被害者が保護されることになるであろう」と述べている。(1)
　同様に故竹内昭夫東京大学名誉教授（当時助教授）も、法の文言通り、賠償の履行に必要な限りは無制限な援助が約束されているならば理想的な体制だろうとしたうえで、そもそも答申の構想に則って立法がなされなかった理由が、国の財政能力からみて困難という政府部内の意見を反映した結果だとすると、国の関与については「後退」を意味し、事業者に不安を与えていると指摘している。さらに「衆議院の科学技術振興対策特別委員会で、『被害者の保護に遺憾なきを期するため、政府は充分なる援助を行うと共に、あらかじめ、この被害者保護の目的に沿うよう・・・事業者の利益金積立等について指導を行うべきである』という妙な付帯決議がなされたりすると、いったい政府や国会は必ず援助するつもりなのかどうか、甚だ疑わしいということになってしまう。」(2)としている。
　結局、故我妻教授が第38回衆議院・科学技術振興対策特別委員会で参考人として述べた通り、理論的にすっきりしない点があること、そして、政府及び国会の良識に運用が委ねられてしまうことが、当初から危惧されていたのである。
　原子力産業の健全な発達に資するために国が助成を行うことはできても、民間原子力事業者が第三者に与えた損害を国が賠償することはできないとする理屈は、他の産業災害とのバランスを考えれば一理あるが、原子力損害の特殊性を考えれば「一理」でしかないとも言える。原子力事業は国のエネルギー政策の重責を担ってきたセクターあり、官民がこれまで一体となって推進してきたという側面もある。大きな事故が発生すれば、経営基盤が根本から損なわれて実質的に破綻してしまいかねない民間の事業者のみが賠償責任を負う構造になっている現行原賠法は、事業の健全な発展のみならず、被災者の十分な救済を保障するものになっているとは言い難いのではないだろうか。

電力事業の資金調達力に対する影響

　そして今回の事故で、原子力発電は民間企業が負うにはリスクが大きすぎるとの認識が金融業界に広がり、電力会社の資金調達が困難になってきている。これは、第4回において述べた通り、免責要件があっても適用されがたいこと、また、上述した通り、事業者の責任が無限であれば、投資対象としての電力会社の地位は非常に不安定であることに起因すると理解される。

　森田章同志社大学教授は、国民負担を極小化することを基本に東京電力に一義的な責任を負わせ、政府が支援するという現行の対応スキームが、東電の資金調達能力を著しく劣化させ、皮肉にもかえって政府の負担を増やしてしまっていることを指摘している(3)。東京電力のみならず、原子力発電所を保有しない沖縄電力以外、震災から約1年間、それまで資金調達の柱であった社債をほぼ発行できなかったことをみても、事故賠償リスクの所在の不透明さから生じるファイナンスに対する影響は深刻だ。（2010年度は10電力合計で1兆50億円の社債を発行したが、2011年度は沖縄電力が6月に100億円、3月に東北電力が600億円を発行したのみであり、電力10社のファイナンスはほとんどが銀行からの借入金に依存しているのが現状である。）震災から1年4カ月以上が経って、関西・中部などもようやく社債発行の動きを見せているが、報道によると発行条件（金利等）は相当悪化しているという。

　第3回において、会社更生法による東京電力の法的整理が見送られた理由の一つに、現行の法律では、被害者よりも社債権者保護が優先となってしまうことをあげた。（電気事業法第37条は、「一般電気事業者たる会社の社債権者（中略）は、その会社の財産について他の債権者に先だって自己の債権の弁済を受ける権利を有」し（第1項）、その「順位は、民法（中略）の規定による一般の先取特権に次ぐものとする」こととしており、被害者よりも社債権者保護が優先されてしまう。これでは原賠法の目的の一つである被害者保護が十分に図られない事態になる。）
この電気事業法の規定は、社債権者を手厚く保護することにより、電力事業のファイナンスが容易になることを目的としたものだ。それほどに電力事業は中長期の設備投資が必要な事業なのである。
　2011年5月、当時の枝野官房長官は、銀行に対して東京電力に対する債権を放棄するよう求めたと取れる発言をした。このような発言もまた、電力会社の資金調達に大きな影響を及ぼしたことは間違いない。
電力事業の経営基盤を不安定にして資金調達力を削ぐことは、中長期の設備投資を難しくして安定供給を阻害するのみならず、高利での資金調達は電気料金を上げる要因ともなる。国の措置を「間接的な支援」にとどめる現在の原賠法のスキームが与える影響を、広い視点でとらえる必要がある。

参考文献
(1) 我妻栄「原子力ニ法の構想と問題点」ジュリスト236号
(2) 竹内昭夫「原子力損害二法の概要」ジュリスト236号
(3) 日本経済新聞「経済教室」2011年7月12日
(4) 竹森俊平『国策民営の罠　原子力政策に秘められた戦い』2011年、日本経済新聞出版社
(5) 森田章「原子力損害賠償法上の無限責任」NBL、No.956（2011年7月1日）

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